10  DICEMBRE 2017
 

Il “processo” degli esploratori

All’inizio del programma, nell’agosto 2010, il Governo, per meglio comprendere come orientare l’azione di sostegno, decise di lanciare il Mutual Pathfinder (Cabinet Office, 2011c). Questo progetto è stato “il primo passo nella creazione di un genuino movimento ground-up dove gli staff, che sono i reali sistemi esperti, possono unirsi per far nascere servizi migliori” (Maude, 2010). Era un progetto dal basso, o meglio una ricostruzione dalle fondamenta (ground-up), che aveva come obiettivo la comprensione dell’esperienza delle mutue in formazione giorno per giorno, con successi, sfide e fallimenti, monitorati costantemente dal Governo. Furono selezionate 21 organizzazioni, di queste 18 diventarono mutue di servizi pubblici (con attività in sanità, assistenza sociale, politiche giovanili, servizi scolastici ed educativi) e 3 finirono il loro viaggio anticipatamente5 (nelle Schede 1 e 2 si possono leggere alcuni esempi). Il Mutual Pathfinder ha permesso al Cabinet Office non solo di avviare le prime organizzazioni6, ma soprattutto di focalizzare i temi salienti della mutualizzazione, tra cui innovazione ed efficienza, coinvolgimento degli utenti e degli staff, risposte ad un forte cambiamento di policy, leadership (Cabinet Office 2011b), e di tracciare le aperture verso una consulenza professionale esterna al Cabinet Office. Nella parte finale il Mutual Pathfinder Progress Report ha indicato tre aree di intervento: accesso ad un sistema esperto professionale (es. nel campo legale e del business); comunicazione, condivisione e rete con altre mutue; consulenza su temi tecnici come il procurement, la tassazione e la protezione dei lavoratori. Oggi l’“esplorazione” si è conclusa e il Mutuals Support Programme è entrato a regime: l’iniziale chiave sperimentale continua però a esserne un tratto distintivo.

scheda1Scheda 1: Anglian Community Enterprise (ACE)

scheda2Scheda 2: NAViGO

I fondi dedicati

Creare una mutua ha un costo: anche la stessa progettazione dello spin out (in termini di ore sottratte al lavoro, presenza sul campo, risorse umane impiegate) può ingenerare un blocco nell’avanzamento del progetto. In particolare la creazione di una nuova organizzazione può richiedere un bagaglio di competenze e di risorse economiche che anche gli specialisti più esperti possono non avere. Per rispondere al problema finanziario, sin dal 2007 il Governo inglese si è dotato di un fondo di investimento; il Social Enterprise Investment Fund, creato dal Department of Health e gestito da The Social Investment Business, ha lo scopo di investire nelle imprese sociali del settore sanitario e sociale per aiutarle a diventare sostenibili nel lungo periodo. Il fondo ha compiuto investimenti in più di 650 progetti, con impieghi tra le 4 mila e i 6,7 milioni di sterline, per un totale di circa 110 milioni di investimenti. Il SEIF è stato utilizzato anche dalle nascenti organizzazioni mutuali del Mutuals Support Programme, sotto l’egida del Right to Request e del Right to Provide. Con questo fondo il governo laburista ha cercato di sfidare quello che era ritenuto un fallimento del mercato: ritenere le imprese sociali non bancabili e quindi non sufficientemente interessanti per gli investimenti finanziari. Proprio per questo lo strumento principale sarebbe dovuto essere il prestito con un tasso variabile in base all’andamento del mercato (DH, 2010, 14). Così non è stato (almeno nelle prime tornate di finanziamenti): il fondo infatti ha usato le donazioni come suo principale strumento (Alcock et al., 2012). Eppure allo stesso tempo è riuscito ad attirare l’attenzione su questo nuovo segmento dell’impresa sociale, precorrendo i tempi del social investment. Un altro fondo a disposizione delle mutuals è legato al Mutuals Programme: se il SEIF ha come scopo il finanziamento delle attività dirette dell’impresa sociale, quest’ultimo ha invece come filone di spesa il sostegno alla consulenza, come già descritto.

 

I diritti dei lavoratori

Nel processo di esternalizzazione di una struttura di servizi pubblici sono coinvolti in modo diretto i diritti dei lavoratori: pensioni, retribuzioni, rimborsi, titoli di studio, funzioni, ore di lavoro, indennità di malattia, indennità di maternità/paternità, preavviso, procedure disciplinari, etc. In Inghilterra il TUPE, ossia il Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations del 2006, regola i trasferimenti rilevanti (relevant transfer) in caso di trasbordo di un servizio dalla pubblica amministrazione ad un ente privato. Ogni profilo organizzativo costituisce un’articolazione particolare del TUPE, contrattabile con i sindacati e applicabile in modo diverso a seconda delle posizioni lavorative (BIS, 2009), nell’ottica di garantire uguali diritti nel settore statale e privato.

 

Spinning out non è sinonimo di social value, ma…

Il progetto Public Service Mutuals non è stato ancora sottoposto ad una valutazione nazionale, come solitamente avviene per i programmi inglesi; non sono stati neppure posti degli obiettivi rendicontabili, né numerici (numero di mutue, clienti/utenti, dipendenti proprietari, fatturato, etc.) né sugli outcomes attesi (contratti vinti, social returns, erogazione di servizi di qualità, cambiamento nella percezione delle mutue, soddisfazione dei lavoratori, etc.). Possiamo quindi tentare di delineare i punti di forza e i limiti di questo modello a partire da analisi e ricerche “parallele”7.

I punti di forza:

  • Le mutue che riescono a realizzare al meglio un processo di esternalizzazione e l’avvio della gestione di un servizio sono quelle che godono di una certa vicinanza con la propria Local Authority: la forza dei rapporti di partenariato rende il processo più fluido e viabile. Nella stessa valutazione del Social Work Practice era emerso che, almeno nella fase di avvio della nuova organizzazione, le facilitazioni (di struttura, staff, legali, etc.) che può garantire l’amministrazione pubblica sono una garanzia per la buona riuscita dello spin out (Stanley et al., 2012a; Stanley et al., 2012b).
  • Le ricerche hanno messo in luce come gli spin out siano oggi guidati da processi decisionali più rapidi rispetto alle vecchie strutture interamente pubbliche (Alcock et al., 2012) e producano innovazioni dal basso (Social Enterprise Coalition, 2011).
  • La partecipazione degli utenti alle scelte dell’impresa e la creazione di un contesto user-friendly sono tra i maggiori benefici della creazione di mutue (Alcock et al., 2012). Inoltre anche l’impatto sui carer naturali è migliorato dopo la fuoriuscita dalla struttura amministrativa pubblica, soprattutto grazie al fatto che i professionisti possono dedicare più tempo agli utenti che a questioni burocratiche e i carichi di lavoro sono alleggeriti dopo lo spin out (Stanley et al., 2012b).

I limiti di questo modello:

  • Il processo di spin out richiede tempo ed energie: ancor più impegnativo è lo sforzo di assicurarsi i contratti (Hall, Alcock, Millar, 2012; Miller, Millar, 2011). Da una parte l’accesso al credito e alle erogazioni a fondo perduto non è semplice, anche se l’Inghilterra ha il mercato degli investimenti sociali più ampio d’Europa; dall’altra parte molte mutue o imprese sociali che hanno effettuato uno spin out dipendono da uno o da pochi contratti pubblici, così che i potenziali investitori sono riluttanti a capitalizzare queste organizzazioni (Hazenberg, Hall, 2013). Inoltre il mercato del credito e dei contratti si relaziona con più facilità con grandi organizzazioni, premiando e riproducendo così un modello “sovradimensionato” di impresa sociale.
  • La componente legale dell’esternalizzazione è molto complessa, in particolare per quanto riguarda gli asset e le responsabilità organizzative: i sindacati sono fermi su posizioni di difesa dei diritti acquisiti e le amministrazioni locali hanno molta cautela nel trasferire ambiti specifici, come le pensioni (Birchall, 2012).
  • Esistono difficoltà in relazione alle competenze degli staff dei servizi pubblici per poter sviluppare un’organizzazione sostenibile al di fuori del perimetro tradizionale: gli staff devono cambiare modo di ragionare e lavorare per diventare imprenditori sociali. Questa è una delle ragioni più citate dai manager delle Local Authority come causa del rallentamento o rifiuto di progetti di mutualizzazione (Hazenberg, Hall, 2013).

In quest’ultima parte sarà descritto il meccanismo generativo (Pawson, Tilley, 1997; Pawson, Tilley, 2007) che fa funzionare il programma di mutualizzazione, almeno per quanto concerne la creazione di nuovi attori per l’erogazione di servizi di utilità pubblica. Il nodo centrale della questione è, in una parola, l’ecosistema delle competenze che nasce e si sviluppa attorno al programma Public Service Mutuals. Questo ecosistema sembra garantire l’esito sperato (l’esternalizzazione di strutture) e la replicabilità del programma in altri contesti (ad esempio in Italia). In diverse regioni italiane si sta procedendo ad una riorganizzazione dei comparti sanitari e sociali: una regione virtuosa come l’Emilia Romagna, a partire dal 2010, sta ripensando i suoi servizi tramite le “Case della Salute”, strutture sanitarie e socio-sanitarie che in uno stesso spazio fisico erogano “prestazioni socio-sanitarie, favorendo, attraverso la contiguità spaziale dei servizi e degli operatori, l’unitarietà e l’integrazione dei livelli essenziali delle prestazioni socio-sanitarie e rappresentano la struttura di riferimento per l’erogazione dell’insieme delle cure primarie” (Regione Emilia Romagna, 2011, 8). All’interno di questa politica non sono previste forme di esternalizzazione, anche perché in esse sono coinvolti primariamente i medici di medicina generale, eppure sono queste le occasioni in cui anche in Italia si potrebbe sperimentare la creazione di mutue di servizi pubblici. Il meccanismo è semplice: costruire una governance riflessiva tramite un pool di nuove competenze che sostengono, danno continuità e creano l’ambiente perché queste nuove imprese sociali possano sopravvivere. Di questo ecosistema si vogliono sottolineare tre cose:

  • È un ambiente multi-competenze: sono presenti le conoscenze scientifiche (es. Le Grand - Richard Titmuss Professor of Social Policy alla London School of Economics - è il capo della Mutual Taskforce), ci si avvale dell’apporto dell’esperienza dei manager delle mutue profit già presenti in Inghilterra (es. su tutti, nel board della Taskforce è presente il CEO di John Lewis Partnership), sono nate nuove branche di società di consulenza legale (es. solo per citarne uno, Anthony Collins Solicitors), organizzativa (es. Stepping Out, fatta da altri imprenditori sociali), di mercato (es. una su tutti, Make It Happen Consultancy). Rispetto a progetti attivi in altri campi, si sta costruendo un distretto della conoscenza che è l’ambiente ideale perché il sistema della mutualizzazione possa strutturarsi.
  • È una comunicazione sistema-ambiente tra pari: le persone e le organizzazioni attive nell’ambiente consulenziale hanno già vissuto l’esperienza di chi oggi prova a uscire dal settore pubblico. Per questo ne possono comprendere motivi ideali, utilitaristici, economici. Anche il gruppo di manager delle Local Authority ha costruito degli strumenti di revisione tra pari. Il problema è che queste due parti (mutue e consulenti) “lottano” contro la burocrazia, piuttosto che essere loro a costruirla in modi nuovi, più efficaci e orizzontali (Sabel, 2013).
  • È un complesso sistema-ambiente che apprende dall’esperienza: è solo dal provare e riprovare che i consulenti aiutano gli staff delle mutue e solo dal feed-back di questi ultimi che i primi costruiscono nuove conoscenze e competenze.

Matteo Orlandini Università degli Studi di Bologna