13  DICEMBRE 2019
 

Potenzialità e limiti delle norme in vigore

A partire da queste leggi è possibile mettere in evidenza come il riconoscimento giuridico di una data forma imprenditoriale possa essere importante perché solitamente prevede dei vantaggi, spesso legati ad agevolazioni di diversa natura (es. di tipo finanziario, tributario, previdenziale, accesso a incentivi, attività riservate, ecc.). Vantaggi che in genere contribuiscono ad aumentare il numero delle organizzazioni che presentano le caratteristiche previste dalla norma. In questa direzione sono andate alcuni regioni che, al riconoscimento delle imprese di comunità, hanno fatto seguire sostegni economici finalizzati a incentivare la nascita di queste imprese o a supportarne il potenziamento e consolidamento. Tra queste troviamo il bando promosso dalla Regione Toscana (maggio 2018), che, con un investimento di 1 milione e 400 mila euro, ha sostenuto la nascita di 24 cooperative di comunità e il consolidamento di una già esistente7, o quello della Regione Puglia (novembre 2018) che inserisce le imprese di comunità in un intervento orientato a rafforzare le imprese sociali8. Altre Regioni, che riconoscono la funzione pubblica di queste imprese, prevedono la possibilità di agevolarle nell’espletamento di tale funzione (spesso però non si specifica quali sono queste agevolazioni).

Tuttavia, il sostegno economico da parte degli enti pubblici ed eventuali facilitazioni nell’esercizio della loro funzione sembrano, al momento, essere gli unici vantaggi del riconoscimento giuridico. Al contrario eventuali bandi promossi da soggetti privati – come ad esempio quello di Fondosviluppo (Confcooperative)9 che ha investito 500mila euro a livello nazionale e ha finanziato la costituzione di 28 nuove cooperative di comunità e il consolidamento di 5 cooperative già costituite – possono essere realizzati anche in assenza di una normativa regionale o nazionale.

Il riconoscimento giuridico, oltre a rappresentare un’opportunità, può, però, trasformarsi anche in un vincolo e un limite allo sviluppo, soprattutto se i criteri previsti sono troppo stringenti e non opportunamente disegnati tenendo conto delle specificità e diversità che contraddistinguono i luoghi nei quali queste imprese operano. Questo è il rischio cui sono andate incontro (inconsapevolmente) alcune leggi regionali (Puglia e Abruzzo,) che – con l’intento di garantire che l’impresa di comunità sia davvero della comunità (e dei suoi interessi), piuttosto che per la comunità (e nei suoi interessi) ed evitare che nello stesso territorio possano nascere due o più imprese di comunità in competizione – hanno imposto criteri e requisiti eccessivamente stringenti, legati alla numerosità e alla composizione della base sociale rispetto alla comunità nella quale opera l’impresa.

Se guardiamo infatti alla legge pugliese 23/2014 “Disciplina delle Cooperative di comunità” – la prima legge regionale a normare questo nuovo tipo di imprese – il primo limite è rappresentato dal fatto che l’impresa di comunità, affinché sia considerata tale e possa ottenere i conseguenti benefici, deve avere obbligatoriamente un numero minimo di soci rispetto al numero di residenti nel comune (o circoscrizione)10. Questo imprescindibile requisito, necessario per ottenere la qualifica di “cooperativa di comunità”, impone che se il numero di soci di una cooperativa di comunità dovesse scendere sotto il numero minimo previsto dalla legge, la cooperativa ha un anno di tempo per recuperare i soci “persi”, pena la perdita delle agevolazioni previste, i beni e/o i servizi affidati alla cooperativa attraverso specifiche convenzioni sottoscritte con le stesse amministrazioni pubbliche operanti nell’ambito regionale (art. 7, comma 1) e la cancellazione dall’albo regionale delle cooperative di comunità (art. 4, comma 3).

Nel dettaglio, la legge pugliese 23/2014, stabilisce all’art. 4, comma 2 che l’impresa di comunità deve avere un numero di soci che, sulla base dell’ultimo censimento, deve rappresentare:

  • il 10% della popolazione per le circoscrizioni e i comuni con popolazione fino a 2.500 abitanti;
  • il 7% della popolazione per le circoscrizioni e i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti;
  • il 3% della popolazione per le circoscrizioni e i comuni con popolazione oltre i 5.000 abitanti11.

Come emerge chiaramente, il primo problema determinato da questo requisito è la difficoltà di costituire (e gestire) imprese formate da persone fisiche e/o giuridiche che dovrebbero superare in alcuni casi i 1.000 soci12.

Guardando ai processi generativi delle imprese di comunità (Euricse, 2016; MISE, 2016; Sforzi, Zandonai, 2018) emerge come queste difficilmente nascono grazie al coinvolgimento immediato della maggioranza o di un numero elevato di membri di una comunità (anche in contesti di piccolissime dimensioni caratterizzate da 60/80 abitanti). Esse solitamente sorgono grazie ad un gruppo promotore, una «massa critica» (Grillo, 2015) in genere di piccole dimensioni13, che sceglie di farsi carico del progetto e, soprattutto, del rischio imprenditoriale che comporta avviare un’impresa. Solo in un secondo momento, grazie ad un modello di governance inclusivo e alla capacità e al lavoro realizzato dal gruppo promotore all’interno della comunità, quest’ultima inizia a condividere l’idea iniziale, a partecipare a vario titolo alle attività dell’impresa e a contribuire al progetto di sviluppo locale. Un processo che richiede, però, tempo e che leggi come quella pugliese non contribuiscono né a promuovere né a sostenere.

Il secondo limite della fissazione di un numero minimo di soci legato alle dimensioni demografiche della comunità è costituito dal fatto che, in virtù dello scambio mutualistico che si realizza tra impresa e comunità, possono assumere la qualifica di socio solo i soggetti che hanno la residenza o la sede legale nella comunità (art. 3, comma 2, L. 23/2014).

A parte il fatto che oggi la residenza formale di un cittadino non sempre corrisponde al luogo nel quale abita e lavora, questo vincolo impedisce a soggetti esterni (es. persone non più residenti, ma che continuano ad avere una seconda casa nel luogo di origine che, in qualità di soci, potrebbero essere intenzionati a mettere a disposizione per favorire modelli di ospitalità diffusa, o altre – ex-residenti o turisti – che semplicemente sono legate ad un dato luogo per differenti motivi) di poter diventare soci e contribuire allo sviluppo dell’impresa e della qualità di vita della comunità nella quale essa opera.

In concreto, fermi restando i principi di governance inclusiva e porta aperta messi in evidenza in precedenza, la forma di governance di un’impresa di comunità dovrebbe al massimo prevedere che questa sia composta da più di una tipologia di soci differenti al fine di evitare il rischio che prevalgano comportamenti opportunistici legati al soddisfacimento dell’interesse di specifici gruppi (es. i lavoratori). Ma in generale, la forma di governance deve essere scelta (e se necessario modificata) sulla base del tipo di attività e del processo produttivo che l’impresa sceglie di realizzare per perseguire il benessere della comunità, alla tipologia di risorse che essa è in grado di valorizzare e (soprattutto) attrarre e alla disponibilità/volontà della popolazione locale di partecipare (spesso legata, almeno inizialmente, al livello di fiducia e coesione sociale esistente).

È per questo che, come emerge dalle ultime ricerche empiriche (Mori, Sforzi, 2018), i modelli proprietari e di governance delle imprese di comunità cambiano da caso a caso in base ai bisogni e alle caratteristiche sociali, economiche e istituzionali che contraddistinguono una data comunità.

In sintesi, quindi, norme che impongono limiti alla composizione della base sociale troppo stringenti rischiano, da un lato, di rallentare (se non addirittura impedire) la nascita di un’impresa di comunità, sia in aree rurali14 sia, soprattutto, in aree urbane caratterizzate da un numero elevato di residenti o, nel caso in cui un’impresa riesca a nascere, di perdere le agevolazioni o i beni e servizi affidategli al venir meno di pochi soci. Dall’altro, questo tipo di vincoli mette in secondo piano il valore sociale ed economico e la finalità pubblica delle imprese di comunità legando la loro funzione solo ad una rappresentanza numerica della comunità piuttosto che alla sua capacità di modificare l’assetto sociale esistente e i tradizionali meccanismi di produzione; un’impresa capace di rimettere al centro della sua attività le persone (e il loro sviluppo) e l’autogoverno locale basato su valori e principi di solidarietà, inclusione e bene comune.

Un altro limite che caratterizza le varie leggi sulle cooperative di comunità riguarda il fatto che non viene fatto nessun riferimento chiaro ed esplicito alla possibilità o all’obbligo di includere nella base sociale differenti portatori di interessi. Se il tema della distribuzione di utili può essere in teoria garantito da quanto già previsto dall’ordinamento giuridico sulle società cooperative, purché a mutualità prevalente (art. 2545 del codice civile), senza una governance realmente aperta e inclusiva i limiti previsti sulla distribuzion degli utili generati dalle attività dell’impresa può essere una condizione necessaria ma non sufficiente. Per garantire, infatti, che il surplus prodotto dalle attività dell’impresa non sia appropriato da parte di chi la controlla (i soci) e che l’impresa operi realmente nell’interesse generale della comunità e per il soddisfacimento dei suoi bisogni, è fondamentale una governance aperta e inclusiva. Una governance dove le prerogative esercitate da coloro che effettivamente partecipano alla gestione dell’impresa siano accessibili a tutti i membri della comunità. Una soluzione in grado di garantire che l’impresa sia veramente della comunità e per la comunità.

 

La legge sull’impresa sociale: potenzialità e limiti

Le leggi regionali sulle imprese di comunità si sono focalizzate sulla società cooperativa in quanto essa, grazie alle sua natura (insieme di valori e principi basilari)15 e alle sue caratteristiche normative16 si adatta bene al modello di impresa di comunità. In particolare, alcuni elementi come l’uguale trattamento dei soci (indipendentemente dalla quota di capitale sociale sottoscritto), la presenza di limiti alla distribuzione degli utili, l’indivisibilità del patrimonio tra i soci e la non negoziabilità delle quote o azioni detenute dai soci, sono in grado di garantire le finalità non lucrative di queste imprese e di impedire che un soggetto esterno possa acquisirne il controllo. Detto ciò, differenti tipi di cooperative presentano, però, anche alcuni vincoli che non sono stati presi in considerazione dalle varie normative, come ad esempio quelli relativi ai potenziali soci dell’impresa, che inducono le varie cooperative ad adottare in genere forme di governance mono-stakeholder, nella quale cioè viene coinvolta nella gestione una sola categoria di soggetti (lavoratori, utenti, produttori, ecc.)17. Nel panorama delle società cooperative, l’unica nella quale possono partecipare alla gestione contemporaneamente lavoratori, volontari e utenti è la cooperativa sociale (Borzaga, Ianes, 2006). Tuttavia, il loro ambito di operatività è limitato, a seconda della tipologia, ad alcuni settori strettamente legati al welfare (sanitario, socio-sanitario, sociale ed educativo) (tipo A) o a garantire l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate (tipo B).

Al fine di superare queste limitazioni, nel panorama delle forme giuridiche che possono considerarsi funzionali alla costituzione e al buon funzionamento delle imprese di comunità è utile considerare attentamente anche le potenzialità dell’impresa sociale.

In linea con quanto previsto dalla legge delega 118/2005 (rettificata con il D.Lgs. 155/2006), il nuovo D.Lgs. 112/2017 stabilisce che possono assumere la qualifica di impresa sociale tutti gli enti privati [...] che esercitano in via stabile e principale un’attività di impresa di interesse generale, senza scopo di lucro e per finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, adottando modalità di gestione responsabili e trasparenti e favorendo il più ampio coinvolgimento dei lavoratori, degli utenti e di altri soggetti interessati alle loro attività [...] (art. 1, D.Lgs. 112/2017).

Questo articolo della norma mette già in evidenza due aspetti che ben si adattano all’esercizio dell’impresa di comunità: il primo riguarda il fatto che possono assumere questa qualifica tutti gli enti privati che perseguono l’interesse generale; il secondo che questo deve essere fatto “favorendo il più ampio coinvolgimento” di più soggetti con funzioni diverse (es. lavoratori, utenti, volontari, ecc.). Elemento quest’ultimo ribadito in modo ancora più esplicito nell’art. 11, dedicato al coinvolgimento di soggetti diversi nella gestione e nelle attività dell’impresa. In particolare, esso prevede che nei regolamenti aziendali o negli statuti delle imprese sociali devono essere previste adeguate forme di coinvolgimento dei lavoratori e degli utenti e di altri soggetti direttamente interessati alle loro attività (art. 11, comma 1, D.Lgs. 112/2017).

Il secondo comma dello stesso articolo stabilisce anche cosa si intende per coinvolgimento: un meccanismo di consultazione o di partecipazione mediante il quale lavoratori, utenti e altri soggetti direttamente interessati alle attività siano posti in grado di esercitare un’influenza sulle decisioni dell’impresa sociale, con particolare riferimento alle questioni che incidano direttamente sulle condizioni di lavoro e sulla qualità dei beni o dei servizi (art. 11, comma 2, D.Lgs. 112/2017).

Non sono previste per legge specifiche modalità di coinvolgimento, ma esse sono giustamente affidate agli statuti delle singole imprese sociali, lasciando libera ciascuna impresa di sviluppare le proprie strategie di interazione, inclusione e coinvolgimento dei soggetti interessati a partecipare alla gestione o alle attività della stessa. È previsto soltanto l’obbligo di far partecipare lavoratori e utenti, anche tramite rappresentanti, all’assemblea dei soci, e di garantire ai lavoratori e/o utenti di imprese sociali di media o grande dimensione il diritto di nominare almeno un membro negli organi di governo e di controllo dell’impresa (comma 4, a e b). Il coinvolgimento e la rappresentatività dei membri della comunità riguarda anche le cariche sociali, in quanto è prevista la possibilità di riservare a soggetti esterni all’impresa di far parte degli organi sociali, sempre, però in numero minore rispetto ai soci (art. 7). Detto ciò, quindi, le forme e modalità di partecipazione saranno differenti tra un’impresa sociale e l’altra a seconda delle attività e dei soggetti che potrebbero beneficiare direttamente o indirettamente da tali attività. Elemento, questo, fondamentale anche per le imprese di comunità vista la loro differente natura.

Sempre legato al coinvolgimento dei membri della comunità, un altro articolo del D.Lgs. 112/2017 offre un’opportunità fondamentale per le imprese di comunità: la possibilità di avvalersi di lavoro volontario. Questo è, infatti, un elemento spesso indispensabile per le imprese di comunità, come dimostra il fatto che quasi tutte le esperienze esistenti oggi in Italia hanno membri della comunità, che, pur non essendo dipendenti e spesso neppure soci dell’impresa, dedicano parte del loro tempo alle attività della “propria” impresa di comunità.

Altri elementi che rendono la normativa sull’impresa sociale particolarmente adatta alla costituzione e all’esercizio di un’impresa di comunità sono le norme che prevedono l’assenza di scopo di lucro (art. 3) – imponendo limiti stringenti alla distribuzione degli utili – e quelle relative alla attività che le imprese sociali possono realizzare nell’interesse generale “per il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale” (art. 2, comma 1).

In merito al primo punto, l’impresa sociale è obbligata a destinare eventuali utili ed avanzi di gestione allo svolgimento delle attività previste dallo statuto o ad incremento del patrimonio dell’impresa stessa. Questo sta a significare che è vietata la distribuzione diretta e indiretta degli utili ai fondatori, ai componenti degli organi sociali, ai soci, ai lavoratori e ai collaboratori anche in caso di recesso o scioglimento del rapporto individuale dei soggetti coinvolti nell’impresa18.

Questo vincolo non è, però, totale. Infatti, come emerge dal comma 3 dello stesso articolo le imprese sociali costituite in forma societaria possono destinare una quota inferiore al cinquanta per cento degli utili e degli avanzi di gestione annuali ai soci oppure in favore di enti del Terzo settore diversi dalle imprese sociali, che non siano fondatori, associati, soci dell’impresa sociale o società da questa controllate, finalizzate alla promozione di specifici progetti di utilità sociale (D.Lgs. 112/2017, art. 3 comma 3, b).

Quest’ultimo punto è particolarmente interessante proprio per le imprese di comunità. Grazie a quanto già previsto da questo comma, gli eventuali utili generati dall’impresa di comunità in forma di impresa sociale possono essere reinvestiti nella comunità non solo attraverso beni e servizi offerti dalla stessa impresa, ma anche sostenendo le attività di altri attori locali eventualmente già presenti e operanti in specifici settori. In questo modo un’impresa che opera in ambito agricolo, turistico e culturale, potrebbe destinare una parte degli utili generati dalle sue attività per sostenere un’associazione o una cooperativa sociale che offre servizi socio-sanitari. In questa ottica, grazie alla costruzione di reti di relazioni locali, l’impresa di comunità potrebbe concentrarsi solo su alcune attività specifiche (es. turistiche), riducendo così i costi che potrebbero derivare dalla gestione di troppe attività (es. servizi socio-sanitari) senza ridurre la sua capacità di perseguire il benessere e lo sviluppo della comunità.

A vantaggio delle imprese sociali operano anche alcuni strumenti di sostegno economico ad esse dedicati, che potrebbero rilevarsi particolarmente significativi per sostenere lo sviluppo delle imprese di comunità. Tra questi, ci limitiamo a ricordare la possibilità per le persone fisiche e per le imprese di partecipare al capitale di rischio delle imprese sociali, prevedendo significativi vantaggi fiscali19. Grazie a questo strumento gli abitanti hanno l’opportunità di contribuire attivamente allo sviluppo sociale ed economico della propria comunità destinando parte dei loro risparmi a un’impresa sociale impegnata nella produzione di beni e servizi di interesse generale.

Infine, un ultimo elemento che rafforza l’idea che, tra quelle esistenti, la normativa sulle imprese sociali sia quella più coerente con il modello di impresa di comunità riguarda gli ambiti di intervento20. Le imprese sociali, infatti, possono operare praticamente in molti dei settori di attività tipici anche delle imprese di comunità21. Non in tutti però. Infatti dalle ricerche condotte fino a questo momento in Italia (Bandini et al., 2015; Mori, 2014; Borzaga, Zandonai, 2015; Euricse, 2016; MISE, 2016; Mori, Sforzi, 2018; Teneggi, 2018) emerge come le imprese di comunità operino, come vedremo di seguito, anche in attività non incluse tra quelle previste per le imprese sociali.

 

I limiti della normativa sull’impresa sociale

La legge sull’impresa sociale, disegnata pensando ad un modello di imprese diverso da quello di comunità presenta però anche una serie di limiti.

In particolare, nella legge sull’impresa sociale non sono presenti, almeno in modo chiaro ed esplicito alcuni elementi, che invece sono fondanti per le imprese di comunità.

Il primo riguarda il “vincolo territoriale”. Quando si parla di imprese di comunità non si fa riferimento semplicemente ad un gruppo di persone, ma a una comunità fisica associata a un luogo fisico: «una comunità di soggetti il cui interesse per il bene/servizio nasce dal fatto che essi vivono in un dato luogo» (Mori, 2018, p. 22). La comunità è, quindi, associata ad un territorio (es. un quartiere, un comune, una valle). Questo non vuol dire che deve esserci un confine di operatività dell’impresa (es. di tipo amministrativo) oltre il quale essa non può andare, ma che almeno deve esserci un legame tra i soggetti che vivono in un dato territorio, il bene/servizio offerto dall’impresa in quel territorio e i soggetti gestori dell’impresa che lì è nata grazie alle persone che appartengono a quel territorio. L’elemento che qualifica la partecipazione alla gestione e alle attività dell’impresa di comunità deve essere, quindi, il legame territoriale che li unisce. In merito a questo, il D.Lgs. 112/2017 sull’impresa sociale non fa nessun riferimento, lasciando aperta la possibilità che un’impresa sociale possa offrire i suoi servizi (teoricamente) su tutto il territorio nazionale e senza il coinvolgimento di persone che vivono nel luogo dove l’impresa opera.

Il secondo elemento da considerare riguarda gli ambiti di operatività. Se guardiamo ai processi generativi delle imprese di comunità in Italia (Euricse, 2016; MISE, 2016; Sforzi, Zandonai, 2018), compiuti con percorsi differenti dà luogo a luogo a seconda sia dei bisogni e delle necessità da soddisfare che delle condizioni di partenza, risulta evidente che esse sono nate a seguito di shock di diversa natura (sociale, economica o ambientale) che ne hanno condizionato la fase di avvio. A partire da queste differenze, è stata proprio la possibilità e, spesso, la necessità di operare in qualsiasi settore, senza nessun tipo di limitazioni o vincoli, che ha influenzato positivamente il loro sviluppo.

Jacopo Sforzi Euricse

Carlo Borzaga Università degli Studi di Trento - Euricse