SETTEMBRE 2017
 
Il privato sociale nella realtà dei Quartieri Spagnoli di Napoli: un approccio di teoria economica

Il privato sociale nella realtà dei Quartieri Spagnoli di Napoli: un approccio di teoria economica

Abstract

Come in altri Paesi industrializzati, il sistema di welfare italiano sta conoscendo da alcuni anni un accorciamento della scala lungo la quale si distribuiscono le competenze sulle politiche sociali, così da avvicinare la fase di pianificazione/programmazione all’origine del bisogno da un lato, e favorire la costruzione di sistemi decisionali reticolari e aperti alla compartecipazione di soggetti pubblici e privati dall’altro. Questo articolo illustra i diversi schemi di relazione esistenti tra policy maker, finanziatori ed attuatori del terzo settore nell’ambito delle odierne politiche sociali improntate al welfare mix utilizzando la strumentazione economica propria della teoria dei contratti e del modello principale-agente. Il modello è applicato al caso studio dei Quartieri Spagnoli di Napoli, un’area popolare ad alta concentrazione di famiglie “multiproblematiche”. Il quadro che emerge consente di verificare limiti e vantaggi di un modello che, in nome di una maggiore razionalità ed efficienza della spesa, tende progressivamente ad assumere la logica di mercato anche nel finanziamento delle politiche sociali: tra i primi, il rischio di favorire gli operatori privati più capaci non dal punto di vista della competenza, bensì da quello della solidità finanziaria.


As in many developed Countries, the Italian welfare system is evolving from a Central State decision structure to an open network where Public Institutions ad private subjects share policy design, social planning and social intervention, in the framework of so called welfare mix.
In this work we study a similar network in the realm of Quartieri Spagnoli, a popular district in the downtown of Naples with a strong concentration of social disease cases (poverty, underworld, school drop out, early motherhood, and so on), using a theoretical framework borrowed from economic theory, namely the principal-agent model and the Contract Theory. The study highlights that the higher efficiency in terms of public savings entailed by the application of a market model in social policy, is balanced by the risk to favour financially soundest operators, rather than most qualified ones.

 

Il presente lavoro è un risultato del Progetto Pilota REVES – Reverse Evaluation to Enhance Strategies nell’ambito del Progetto NUVAL, “Azioni di sostegno alle attività del Sistema Nazionale di Valutazione e dei Nuclei di Valutazione”, attuato da FormezPA di concerto con il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica e l’Unità di Valutazione degli Investimenti Pubblici, con risorse PON-GAT FESR 2007-2013 (Asse I – Obiettivo Operativo 1.3), sotto la supervisione scientifica di Laura Tagle ed il coordinamento di progetto di Serafino Celano.

 

Introduzione

Il sistema di welfare italiano si sta muovendo da alcuni anni lungo due grandi filoni, entrambi riconducibili al tema della sussidiarietà: il primo è l’accorciamento della scala lungo la quale si distribuiscono le competenze sulle politiche sociali, con conseguente avvicinamento della dimensione di pianificazione/programmazione all’origine del bisogno; l’altro è la trasformazione delle modalità di gestione ed indirizzo degli interventi, sempre più orientate alla costruzione di sistemi decisionali reticolari e aperti alla compartecipazione di soggetti pubblici e privati (CIES, 2013). In altre parole, il modello di intervento delle amministrazioni pubbliche sta favorendo il passaggio da una programmazione incentrata sul ruolo sociale dell’ente pubblico ad una orientata a promuovere la partecipazione di altri attori. Si produce così quel passaggio dal welfare state al welfare mix che individua come “pubblico” non il soggetto attuatore – rappresentato dagli organi dello Stato e dagli enti locali – bensì la funzione esercitata, che può essere svolta indifferentemente da esponenti del settore pubblico e privato (Regonini, 2001; Vittadini, 2002). La sussidiarietà, pertanto, non rimette in discussione il fondamento dei sistemi di welfare, ma ne cambia la prospettiva; in situazioni di perdurante contrazione delle risorse, diversi sistemi di welfare locale stanno sperimentando un riposizionamento delle relazioni tra pubblico e privato (per il momento a livello operativo), dove le organizzazioni più efficaci sono quelle meno burocratiche, sganciate da funzioni di controllo sociale e capaci di gestire relazioni personalizzate, sia pure su base universalistica (CIES, 2013).

In questo articolo si esamineranno le ricadute di questo modello di welfare nell’area dei Quartieri Spagnoli di Napoli, da tempo luogo di sperimentazione di interventi pubblici tesi a migliorare le condizioni di vita degli abitanti. Nei Quartieri Spagnoli le attività del “privato sociale” – intendendo sia l’operato di fondazioni e di altri enti attivi nel finanziamento di politiche sociali, sia le iniziative di organizzazioni di volontariato, associazioni e imprese sociali – hanno conosciuto negli ultimi decenni una notevole fioritura. Se negli anni ’80 e ’90 è stato presente, di fatto, un unico soggetto privato non religioso, in seguito nuovi soggetti si sono affacciati sulla scena; si tratta di organizzazioni (e qui sta la grande novità) in grado non solo di reperire finanziamenti da bandi pubblici e da fondazioni, ma anche di autofinanziare le attività attraverso il ricorso a donazioni, quote associative e raccolta del 5xmille. Di qui l’idea di studiare le dinamiche sociali di un quartiere multiproblematico di una grande metropoli del Mezzogiorno italiano come archetipo per analizzare il funzionamento e l’evoluzione nell’attuazione delle politiche sociali. A tale scopo si è utilizzato l’impianto interpretativo del modello principale-agente, proprio della teoria economica ma adottato sempre più frequentemente nello studio delle politiche pubbliche.

 

I Quartieri Spagnoli di Napoli: conformazione, condizioni sociali e soggetti attivi

Costruiti a partire dal 1536 con l’obiettivo di ospitare i soldati spagnoli di stanza in città o in transito verso i fronti di guerra e invasione, i Quartieri Spagnoli di Napoli si presentano come una scacchiera regolare, costituita da una serie di lotti di dimensioni uguali, delimitata da sei strade parallele alla centrale ed elegante via Toledo e da numerose vie ortogonali. Ne risulta uno spazio urbano formato per lo più da stretti vicoli, che, se pur vicinissimo a Piazza Plebiscito e alla sede del Comune, si inerpica fino a circa 80 metri sul livello del mare, un salto altimetrico importante che ne condiziona accessibilità e circolazione al suo interno. L’isolamento del quartiere dal resto della città sono state aggravate, inoltre, dal sisma del 1980, a causa dell’occupazione della già di per sé scomoda sede stradale da parte di ponteggi e strutture di sostegno che saranno interamente rimosse solo al termine degli anni ‘90 (Galdiero, 2008).

Sebbene risultino oggi divisi in due unità amministrative – la Municipalità Prima (Chiaia, Posillipo, San Ferdinando) e la Seconda (Avvocata, Montecalvario, San Giuseppe, Porto, Mercato, Pendino) – i Quartieri Spagnoli hanno assunto, fin dalla nascita, una natura di enclave, chiusa verso l’esterno (come si addice ad un quartiere militare) e separata dal resto della città e delle funzioni sociali e urbane (Di Maio, Rostirolla, 2008). D’altro canto, il Piano di Risanamento di fine XIX secolo spostò il baricentro dei traffici e dell’accoglienza di chi arrivava dal mare verso i Quartieri Spagnoli, assegnando ad essi, di fatto, il ruolo di angiporto della città, con il suo corredo di attività al limite della legalità che sono proseguite nel corso degli anni (Discepolo, 2008). La funzione di porta di ingresso in città per immigrati e fasce sociali marginali si rafforza nel corso del XX secolo, assumendo con l’avvicendarsi delle ondate di immigrazione un carattere visibilmente multietnico. Questo si traduce anche in un notevole dinamismo dei residenti, che utilizzano i Quartieri Spagnoli come luogo di ospitalità temporanea per poi trovare migliore sistemazione altrove (Laino, 2001; Amato, Rossi, 2003).

Oggi quest’area comprende oltre 170 isolati e circa 600 condomìni, in uno spazio inferiore al chilometro quadrato (Laino, 2008). Seppur collocati nel centro di Napoli (nelle strade limitrofe, che li circondano e contengono, è possibile trovare i principali servizi per la cittadinanza), la situazione all’interno del reticolo rimane deficitaria soprattutto in termini di servizi di welfare. Al tempo stesso la pedonalizzazione della recente via Toledo (voluta nell’ambito del progetto di riqualificazione del centro storico cittadino, che ne ha esaltato la funzione commerciale e di luogo a frequentazione turistica) ha creato una dinamica che interessa anche le prime parallele dei Quartieri Spagnoli, dove nel corso degli anni 2000 si è assistito alla scomparsa delle attività artigianali storiche (Caianiello et al., 1998) e alla contestuale penetrazione di bar, ristoranti/trattorie e bed & breakfast. Tale “porosità” contribuisce a rinnovare l’impressione di vivacità dei Quartieri Spagnoli, che tende oggi a trasformarsi in “attrazione antropologica” se non ancora turistica tout court. Ne è testimonianza la recente scoperta da parte di giornalisti, blogger, artisti e videomaker, che hanno eletto i Quartieri Spagnoli come luogo di lavoro e di osservazione privilegiata (Morelli, 2008).

Ai nostri giorni i Quartieri Spagnoli rivelano una certa varietà abitativa. Laino (2012) distingue cinque categorie di residenti: le famiglie inserite nel mercato del lavoro (seppur precario in molti casi), con limitati episodi di devianza al proprio interno; le famiglie problematiche, caratterizzate da elevata elusione scolastica dei figli, sostenute da reti informali (anche illecite) e cronica esclusione sociale; le famiglie del medio-basso ceto lavorativo, in cui il capofamiglia ha un impiego stabile per lo più pubblico, con vita lavorativa e sociale della famiglia esterna ai Quartieri Spagnoli; gli “immigrati”, per lo più asiatici dell’area indiana (Tamil, Cingalesi, Bengalesi, Pakistani) e dalle Filippine, che negli ultimi anni sono andati ad occupare i “terranei”, i vecchi depositi delle attività artigianali o i locali della prostituzione pre-terremoto; ad essa può aggiungersi la particolare categoria di “immigrazione” rappresentata da studenti fuori sede e giovani artisti; infine, i “nuovi borghesi”, che acquistano e ristrutturano appartamenti a prezzi convenienti rispetto ad altre zone del centro di Napoli, attirati dalla vitalità dei Quartieri Spagnoli e disposti a sopportare la carenza di servizi interni al quartiere.

La limitatezza dei servizi interessa in particolare le fasce più svantaggiate della popolazione, a partire dalle cosiddette “famiglie multiproblematiche” fino ai segmenti deboli del mercato del lavoro, quali giovani e donne. Le fragilità sono rappresentate da persistenza di problemi relativi a infanzia e adolescenza, responsabilità familiari, giovani madri, situazioni di povertà, dipendenze, disoccupazione giovanile. Buona parte di questi problemi hanno conseguenze tangibili nell’elevata dispersione scolastica fatta registrare nell’area, che si unisce ad altre criticità della scuola dell’obbligo: mancanza di insegnanti di sostegno, evasione, cattive performance nelle prove Invalsi nazionali (Rossi-Doria, 1999; Melazzini, 2011; Pirozzi, Rossi-Doria, 2010). Su queste carenze si sono concentrate, nel corso degli anni, le politiche sociali degli enti preposti – in primis il Comune di Napoli e l’ASL Napoli 1 – e le azioni dei soggetti attuatori, dai Servizi Sociali dello stesso Comune agli esponenti del terzo settore.

Tra questi ultimi, il soggetto attivo da più tempo nell’area è senza dubbio l’Associazione Quartieri Spagnoli (AQS), costituitasi formalmente intorno alla metà degli anni ‘80, ma il cui insediamento e le iniziative di assistenza ai residenti (iscrizione dei bambini a scuola, accesso ai servizi pubblici, rapporto delle famiglie con gli insegnanti) risalgono ad almeno dieci anni prima. Nella prima fase di attività, l’azione di AQS è stata sostenuta dall’attività volontaria e dal conferimento dei soci, finché l’apprezzamento e l’aumento di notorietà a livello locale hanno consentito di raccogliere piccole donazioni e contributi da parte di sostenitori. Una prima svolta si ha all’inizio degli anni ‘90, quando l’inaugurazione di una nuova stagione di politiche sociali nazionali (conseguente all’entrata in vigore della Legge 216/1991) si combina con la crescente disponibilità di fondi comunitari, differenziando così le fonti di finanziamento (Laino, 2008). Dalla fine degli anni ‘90 la disponibilità di fondi nazionali e comunitari è il motore che muove la realizzazione dei progetti sul territorio; AQS, da un lato, si trova a gestire budget sempre più rilevanti, dall’altro, adotta un modello “commerciale”, più attento al bilanciamento tra entrate (il finanziamento pubblico) e uscite, rappresentate quasi interamente da costi per le risorse umane impiegate nella realizzazione dei progetti. Tuttavia nei primi anni 2000 i principali interlocutori pubblici iniziano a tagliare i fondi per i progetti sociali (o ritardare i pagamenti) e AQS entra in sofferenza (Laino, 2012). L’associazione continua ad essere comunque il soggetto più noto per i servizi di welfare nei Quartieri Spagnoli e un interlocutore rilevante nel dibattito sulle politiche sociali di Napoli; la sua azione, tuttavia, è oggi messa in discussione da nuove organizzazioni private, che – misurandosi con i problemi emergenti del quartiere – svolgono diverse iniziative, anche in sovrapposizione o in reciproca imitazione. Tra queste si segnalano organizzazioni internazionali (Save the Children, ActionAid), associazioni locali attive nelle adozioni internazionali (Ariete), emanazioni di enti religiosi (Associazione Efraim), fondazioni private (FoQus); a questi si aggiungono gruppi organizzati di giovani attivi sul versante dell’animazione artistico-culturale (più che nell’erogazione di servizi sociali).

 

L’attuazione delle politiche come rapporto di agenzia

Una chiave interpretativa molto utilizzata nelle dinamiche di attuazione delle politiche pubbliche è quello del rapporto di agenzia, definito dalla teoria economica modello principale-agente (Arrow, 1971; Mirrlees, 1974; Stiglitz, 1974; Jensen, Meckling, 1976): un soggetto centrale (principale, che possiamo indentificare in un policy maker o finanziatore) assegna ad un attuatore locale (agente), dietro compenso, la realizzazione di un’azione a beneficio di una categoria sociale, azione che genera utilità per il soggetto centrale stesso.

Il problema di agenzia subentra nel momento in cui “principale” e “agente” hanno interessi non allineati e l’azione dell’agente non è osservabile con precisione dal principale. La mansione assegnata, infatti, genera utilità per il principale, ma implica un costo per l’agente, che è quindi incentivato – pur accettando l’incarico ed il relativo compenso – a ridurre al minimo lo sforzo. Questa condizione, definita dalla teoria economica moral hazard, si configura a causa dell’asimmetria informativa incorporata all’interno del modello, con un solo soggetto (l’agente) a conoscere con precisione il livello di sforzo messo in pratica. Il principale, infatti, può limitarsi ad osservare il risultato dello sforzo, ma non è in grado di comprendere quanto esso sia l’esito diretto dell’azione dell’agente o piuttosto di una serie di fattori esogeni positivi o negativi (gli stati del mondo), su cui l’agente non ha alcuna influenza.

Stanti queste condizioni, il principale è chiamato a disegnare uno schema di remunerazione che spinga l’agente ad accettare l’incarico (vincolo di partecipazione) e tale da favorire l’attuazione di uno sforzo soddisfacente per gli interessi del principale (vincolo di compatibilità degli incentivi). Il primo vincolo garantisce all’agente un profitto pari ad una utilità attesa, che può essere data da un'ipotesi di sostenibilità economica della propria attività o dall’utilità di una attività alternativa, ivi compresa l’inerzia (outside option); il secondo è finalizzato a convincere l’agente a scegliere il comportamento (nella fattispecie lo sforzo) ottimale per il principale.

La sequenza temporale che caratterizza un rapporto di agenzia con moral hazard segue lo schema:

  1. il principale stabilisce il contratto e lo propone all’agente;
  2. l’agente accetta o rifiuta il contratto;
  3. una volta accettato il contratto, l’agente realizza la mansione prevista, eseguendo un’azione non osservabile dal principale;
  4. si configura una serie di eventi (stati del mondo) che concorrono, assieme allo sforzo dell’agente, a determinare gli esiti;
  5. principale ed agente ottengono le rispettive remunerazioni, il primo a seconda degli esiti che si producono. 

In termini di formalizzazione matematica, le variabili e le relazioni rilevanti sono: 

 

y = f ( e, θ1, θ2 ) [1]

[1] È la funzione di produzione di un bene o servizio y; dipende positivamente dello sforzo compiuto dall’agente (e) e da condizioni di contesto/interazioni/fattori esogeni non prevedibili che influenzano y, con carattere tanto positivo (θ1) quanto negativo (θ2). 

 

UI = y (e, θ1, θ2 ) – w(y) [2]

[2] È l’utilità del soggetto istituzionale (il principale), che trova soddisfazione dal valore del bene/servizio (y) prodotto al netto del costo sostenuto per generarla, ossia del compenso versato all’agente (w).

 

ΠA = w(y) – c(e) [3]

[3] È il vantaggio dell’agente, dato dalla differenza tra compenso riconosciutogli dal principale (w) ed il costo (c) dello sforzo necessario a svolgere la mansione di cui è stato incaricato (e).

L’esistenza di fattori di influenza esogena su y, fa sì che diventi complicato per il principale comprendere se l’agente abbia compiuto effettivamente la mansione attribuitagli: il principale, infatti, non ha controllo su e, mentre la semplice osservazione di un y insoddisfacente non gli consente di discernere se questo sia il risultato di inoperosità/inefficienza dell’agente o di condizioni esogene sfavorevoli1. Allo stesso tempo, proprio la difficile osservabilità dello sforzo profuso, favorisce comportamenti opportunistici da parte dell’agente, che ha tutto l’interesse ad accettare il contratto che gli assegna w per poi minimizzare lo sforzo e.

Come anticipato in apertura di paragrafo, questo impianto teorico può essere utilizzato anche per descrivere il rapporto che si configura tra policy maker e attuatore a livello locale di politiche pubbliche. Anche in questo caso, infatti:

  1. l’azione svolta dall’attuatore/agente (lo “sforzo”, nella terminologia del modello) non è completamente osservabile da parte del soggetto centrale/principale;
  2. il principale è chiamato a disegnare uno schema di compenso che soddisfi da un lato le esigenze di sostenibilità economica dell’agente, dall’altro le esigenze del principale in termini di esito della policy; 
  3. l’esito finale non è funzione esclusivamente dell’azione dell’agente, ma risente dell’influenza di una serie di fattori (stati del mondo), condizioni al contorno, eventi inaspettati e situazioni di contesto che possono generare un risultato insoddisfacente anche in presenza di uno sforzo appropriato da parte dell’agente.

 

Rapporto di agenzia ed opzioni contrattuali nella realtà dei Quartieri Spagnoli

Come illustrato dalla letteratura sul tema, il rapporto di agenzia genera più di un problema, per il principale, nella definizione del miglior contratto da proporre all’agente, compatibile con i due vincoli menzionati. Le categorie di contratto attivabili, che analizzeremo nelle prossime pagine con riferimento al caso in esame, sono di quattro tipi:

  1. contratto completo, con cui il principale cerca di definire ogni fattispecie rilevante e di condizionare con precisione pressoché assoluta il tipo di mansione e di sforzo atteso dall’agente;
  2. contratto di incentivazione, con remunerazione direttamente proporzionale ad un esito misurabile, con previsione o meno di un salario base;
  3. contratto incompleto con remunerazione di efficienza, che mira a prevenire l’opportunismo dell’agente svincolandola dal risultato, con la minaccia tuttavia di interruzione del rapporto di agenzia a seguito di esiti considerati insoddisfacenti;
  4. contratto legato alla performance relativa, con organizzazione di “tornei” tra agenti e verifica comparata dei risultati ottenuti (ex post) o previsti (ex ante).

Il contratto completo tenta di regolare con precisione assoluta tutte le condizioni a cui l’attuatore deve attenersi nell’esecuzione dell’incarico, ossia va a definire con la massima precisione possibile la natura e le modalità dello sforzo da mettere in pratica. Questa è, ad esempio, secondo molti attuatori, la logica che muove il Comune di Napoli quando fissa i criteri a cui attenersi per il servizio di educativa territoriale, negli ultimi anni sempre più stringenti in termini di caratteristiche curricolari degli operatori chiamati a seguire le attività. Oltre ad essere sfiancante sia per il policy maker che per l’attuatore (tant’è che i bandi per alcune di questa attività vanno deserti), l’operazione è probabilmente inutile, perché non risolve l’asimmetria informativa che avvantaggia l’agente, il quale si sente anzi autorizzato – una volta ottemperato ai criteri formali fissati – a deviare verso finalità opportunistiche.

Francesco Silvestri Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia