SETTEMBRE 2017
 

Lo schema privilegiato nel contesto delle politiche sociali è invece quello del contratto incompleto e di incentivazione. I contratti di incentivazione legano la remunerazione ad un risultato misurabile della performance dell’attuatore:

w = w(y) [4]

È quanto avviene ad esempio con il servizio di pasto e doposcuola (o “semiconvitto”), finanziato secondo un semplice schema che riconosce un parametro fisso per ogni studente servito; oppure lo sportello sociale municipale, che prevede il riconoscimento di una sorta di remunerazione sulla base delle ore di servizio assicurate.

Diverso è il caso in cui l’agente accetti in tutto o in parte una remunerazione legata al risultato - quindi incerta a priori - un atteggiamento che implica una forma di totale o parziale propensione (o quantomeno neutralità) al rischio da parte dell’agente stesso. Quest’ultimo caso può essere espresso in termini formali facendo ricorso ad un contratto lineare

w = w(y) = s + by 0 ≤ b ≤ 1      [5]

Un contratto di questo tipo può prevedere una quota fissa non legata alla performance raggiunta (s > 0) ed una parte variabile legata all’esito (b > 0), nonostante quest’ultimo non dipenda esclusivamente dallo sforzo e profuso. Nei suoi casi estremi (b = 0 aut b = 1), il contratto lineare assume contorni interessanti.

Nel caso b=0 si ricade in un contratto a remunerazione fissa, ovvero un contratto incompleto slegato dal rendimento. La teoria economica definisce questa tipologia di contratti efficiency wages (o contratti a salario di efficienza), ritenuti particolarmente utili nelle situazioni in cui è complicato individuare misure oggettive delle performance (Nicita, Scoppa, 2005).

I contratti di efficienza presentano tuttavia un problema quando la remunerazione s è fissata al valore di equilibrio del mercato del lavoro (market clearing), configurando così una situazione di piena occupazione o, in modo equivalente, di contrattualizzazione di tutti i soggetti dell’offerta: in casi simili, infatti, torna a presentarsi l’incentivo per l’agente a comportarsi in maniera opportunistica, accettando l’incarico ed evitando di impegnarsi pienamente nello sforzo, poiché difficilmente questi potrà essere sostituito da concorrenti, prevedendo l’ipotesi di piena occupazione/contrattualizzazione che non ci siano ulteriori soggetti da coinvolgere. Ma ciò è vero anche in condizioni di elevata offerta – nel caso in esame la situazione di affollamento di operatori del mercato del privato sociale – o di domanda cedente, ad esempio in ragione delle difficoltà di bilancio del finanziatore pubblico: quando cioè la remunerazione di efficienza s è bassa, essa rischia di avvicinarsi pericolosamente al costo di produzione del servizio, costringendo l’agente a rifiutare il contratto o a generare una rendita risparmiando appunto sullo sforzo e, una situazione ben nota a molti operatori.

Secondo la teoria, in questi casi è efficiente proporre una remunerazione maggiore di quella di equilibrio, di qui la definizione di “salario di efficienza”, accompagnandola con la minaccia di licenziamento/risoluzione del contratto in caso di insoddisfazione da parte del principale; l’esistenza di una sorta di “rendita salariale” (la differenza tra la remunerazione riconosciuta e quella di equilibrio) motiva l’agente a utilizzare appieno le proprie competenze per mantenere tale rendita, fornendo così un servizio di qualità elevata per self-enforcement. Allo stesso tempo, la remunerazione elevata impedisce la piena occupazione, rendendo così credibile la minaccia di licenziamento o, in maniera equivalente, di assegnazione dell’incarico a un’altra agenzia.

L’ipotesi di introduzione di salari di efficienza di questo tipo nel mondo delle politiche sociali non è nuova. Laino (2012) suggerisce il ricorso ai “progetti a dote”, intendendo con questo termine una modalità che preveda di concordare con il finanziatore una dotazione finanziaria e alcuni vincoli essenziali da rispettare, lasciando ampio margine all’attuatore nel cercare percorsi e soluzioni, sulla base della sua conoscenza del problema e della esperienza maturata nel campo. Tale metodo, afferma l’autore, è particolarmente efficace quando la variabilità/turbolenza del contesto e l’adattabilità attuativa fanno premio sull’esatta individuazione degli output e la rigida definizione di un programma, caratteristiche queste tipiche di attività interne all’interazione sociale (Laino, 2012).

Una seconda incognita legata ai salari di efficienza è che essi tendono a mantenere attivi solo gli agenti meno avversi al rischio, ad esempio perché dotati di qualche sorta di “assicurazione” interna tale da far superare i momenti in cui la rendita salariale si riduce a livelli economicamente insostenibili. L’assicurazione a cui si fa riferimento è data dall’esistenza di fondi propri, conseguenti ad esempio alla raccolta di quote associative o di donazioni private, come avviene per alcuni soggetti che hanno avviato di recente la propria attività nei Quartieri Spagnoli.

Tornando allo schema di remunerazione lineare, l’altro caso limite si ha quando la variabile b è massima (b = 1). Questo implica una completa neutralità al rischio da parte dell’agente, che diviene residual claimant ed offre una quota fissa s al principale (s < 0) per sostituirsi a lui nel godimento finale dei vantaggi da utilizzo del bene (Holmstroem, Milgrom, 1987).

Un simile caso può fungere da riferimento teorico per le situazioni in cui un soggetto di terzo settore proponga attività sociali “a mercato”, ovvero attraverso il pagamento diretto dei beneficiari. Nei Quartieri Spagnoli uno schema simile è adottato dalla Fondazione FoQus per le proprie attività scolastiche (asilo nido e scuola dell’infanzia/primaria privati), con riscossione della retta dalle famiglie dei bambini accolti e pagamento di una quota all’istituto religioso che li ospita (Istituto Montecalvario) per l’utilizzo della struttura. Per altri segmenti di attività, quali ad esempio il semiconvitto, FoQus ricalca invece il rapporto standard di agenzia, con principale rappresentato dalla Fondazione Banco Napoli per l’assistenza all’infanzia. Nel caso in esame, può essere assimilato al riconoscimento della quota s al principale – così da acquisire il diritto residuale sul prodotto y – anche l’impegno da parte di FoQus di accogliere a costo calmierato all’interno delle classi istituite negli spazi dell’Istituto Montecalvario un certo numero di bambini provenienti da famiglie residenti nei Quartieri Spagnoli. La rinuncia a tale introito (le rette di famiglie disposte a pagare, il cui posto è occupato dalle famiglie che accedono a costo calmierato coperto dal Comune) può essere percepito infatti come condizione posta dal principale, il Comune di Napoli, titolare delle politiche educative e di assistenza all’infanzia.

Infine, un altro tipo di contratto segnalato in letteratura per limitare le inefficienze del moral hazard è quello di mettere in competizione, in una sorta di ideale “torneo”, gli agenti chiamati a svolgere mansioni simili e, pertanto, confrontabili. La teoria (Lazear, Rosen, 1981) prevede che in questo caso il meccanismo di incentivazione si basi sulla performance relativa degli agenti, con un premio o una serie di premi da assegnare ai vincitori2. Così come per gli efficiency wage, anche per i tornei la remunerazione è scollegata dal livello produttivo; inoltre, l’osservazione (onerosa) dei risultati da parte del principale è molto ridotta, mentre la competizione rende l’opportunismo dell’agente una strategia poco redditizia. Quando il torneo non riguarda l’attività svolta, ma la proposta di attività da svolgere (ossia quando la definizione della graduatoria è tesa a selezionare il vincitore che andrà poi a svolgere la mansione), il torneo assume la forma del bando di gara. È questa una modalità impiegata nelle attività delle organizzazione di terzo settore non solo da parte delle istituzioni pubbliche, ma anche di alcuni soggetti privati, quali ad esempio le fondazioni finanziatrici di progetti nell’area (Fondazione Banco di Napoli, Fondazione con il Sud, Fondazione Vodafone, Fondazione Enel). In questo secondo caso i criteri di competizione tendono a privilegiare l’innovatività del progetto e la creatività dell’attività proposta, piuttosto che aspetti più tradizionali quali la dimensione della platea di beneficiari raggiunti o la continuità del progetto nel tempo.

Nel complesso, i possibili esempi di rapporto di agenzia tra finanziatore e attuatore previsti dalla teoria sono molteplici, e anche nei Quartieri Spagnoli se ne incontrano molti, come riassunto in Tabella 1.

silvestriTabella 1. Modelli teorici di contratto principale-agente e loro manifestazione nella realtà dei Quartieri Spagnoli.

 

Discussione

L’interpretazione in chiave di teoria economica delle dinamiche proprie del “mercato” delle politiche sociali attraverso il modello principale-agente nei Quartieri Spagnoli di Napoli, consente di evidenziare una serie di elementi riflessione che travalicano i confini del caso studio.

Una prima considerazione riguarda la progressiva comparsa di “agenti” neutrali/propensi al rischio in affiancamento ai tradizionali soggetti risk adverse. Si tratta di organizzazioni che, grazie alla capacità di raccogliere finanziamenti attraverso la sottoscrizione di quote associative o per attività parallele, riescono a dotarsi di un fondo autonomo, utile anche a superare i periodi di difficoltà legati all’incertezza sui tempi di pagamento da parte dell’ente pubblico o a eventuali tagli. Grazie alla “assicurazione” rappresentata da questi fondi, queste organizzazioni – tra cui possiamo annoverare anche gli enti religiosi con le ingenti risorse ricavate dall’8xmille – riescono ad essere operative anche a condizioni di remunerazione che un soggetto avverso al rischio non accetterebbe, con conseguenze dirette (e facilmente immaginabili) sull’equilibrio di questo particolare mercato.

Di conseguenza, scaricando su un tipo peculiare di agente parte di quella propensione al rischio che lo caratterizza, il principale determina un equilibrio di mercato che non necessariamente è il più efficiente, visto che la “sopravvivenza dei più adatti” si basa su criteri non necessariamente legati alla competenza nell’attuazione, replicando così anche in ambito sociale una inefficienza ben nota negli studi di economia industriale su concorrenza e contendibilità dei mercati3.

Un altro spunto di riflessione riguarda la coesistenza dei principali (ovvero finanziatori e policy maker) che ricorrono a contratti diretti con altri enti che provvedono all’organizzazione dei cosiddetti “tornei” per la selezione dell’agente a cui affidare la mansione. Come già osservato, quando il torneo è patrocinato da un finanziatore privato, spesso si assiste all’introduzione di criteri di selezione, quali innovatività e peculiarità del progetto, a scapito del consolidamento di iniziative più tradizionali. Si tratta di una scelta del tutto legittima e comprensibile, utile ad incrementare l’efficienza di un comparto nel complesso non sempre esposto a dinamiche di innovazione, quale il terzo settore.

D’altro canto, nel momento in cui le politiche riducono il proprio apporto (e le politiche aggiuntive private sono utilizzate come loro succedaneo), la logica del torneo rischia di diventare perversa, generando competizione non tanto tra i potenziali agenti, bensì tra risorse disponibili per finanziare alternativamente attività sperimentali o attività ordinarie. In questo senso, una gestione coordinata delle risorse, pur nel rispetto delle prerogative dei singoli finanziatori, potrebbe consentire il raggiungimento di una maggiore efficienza nella attuazione delle politiche sociali, aspetto già noto in letteratura economica4.

 

Conclusioni e ulteriori ricerche

I rapporti tra finanziatori e terzo settore si sono modificati negli ultimi anni alla ricerca di una maggiore efficienza della spesa sociale, avvicinandosi progressivamente ad un sistema di finanziamenti ed incentivi basato sulla concorrenza tra attuatori e sulla logica di mercato. Il presente articolo ha inteso verificare vantaggi e limiti di un simile paradigma – che attinge fortemente alla relazione teorizzata dal modello economico del principale-agente – nella realtà dei Quartieri Spagnoli di Napoli.

Lo studio ha evidenziato alcuni elementi peculiari:

  • I Quartieri Spagnoli sono a tutti gli effetti un campo di sperimentazione di politiche pubbliche (principalmente finalizzate all’erogazione di servizi di welfare e ad attività di contrasto alla dispersione scolastica)
  • La rete di soggetti istituzionali (amministrazioni pubbliche, istituzioni scolastiche), religiosi (scuole, parrocchie) e privati (onlus, fondazioni, cooperative sociali) attive in ambito sociale nei Quartieri Spagnoli è molto ricca ed eterogenea, così come varie sono le modalità di relazione tra soggetti finanziatori ed attuatori delle politiche.
  • Gli interventi di razionalizzazione della spesa e di qualificazione delle politiche sociali possono incidere negativamente sulla continuità d’azione delle organizzazioni di terzo settore, con conseguente rischio di sospensione dei servizi per i beneficiari finali.
  • Molte azioni di policy, in particolar modo quelle finanziate da soggetti privati, tendono a privilegiare innovazione e sperimentalismo, aspetti di per sé validi e utili per incrementare le opportunità di offerta dei servizi, ma che diventano un problema se la sperimentazione non entra a regime e le risorse aggiuntive sono impiegate per coprire le attività ordinarie.
  • Infine, il rapporto di agenzia nei suoi molteplici aspetti ed articolazioni rischia di favorire quei soggetti attuatori più capaci di fare conto su forme di assicurazione – quali l’autofinanziamento o la copertura incrociata dei costi di produzione del servizio – a scapito di altri non necessariamente meno capaci dal punto di vista della qualità del servizio offerto.

Va tuttavia segnalato che il problema di agenzia come illustrato in questo paragrafo ha tralasciato l’esistenza di elementi reputazionali o etici nella funzione obiettivo dell’agente, un’omissione in realtà rilevante per un settore dove i comportamenti non-autointeressati rappresentano fattori riconosciuti dell’azione degli individui (affermazione forse sindacabile visti i recenti scandali che hanno interessato il terzo settore), che trova riscontro in una abbondante letteratura scientifica sul tema (Zamagni, 2002; Pesenti, 2002; Pelligra 2002).

Nel fare riferimento alle modalità di self-enforcement legate al contratto incompleto, va rimarcato che – oltre all’intento di difendere la rendita salariale riconosciuta – una forte motivazione al comportamento virtuoso può essere rappresentata anche dalla volontà di evitare sanzioni di carattere sociale (Granovetter, 1985) o di mantenere un patrimonio reputazionale costruito negli anni o legato alla identità del soggetto. Il concetto di “economia della identità” è legato all’opera di Akerlof e Kranton (2000), primi a considerare la percezione che l’individuo ha di se stesso come fattore in grado di influenzare l’azione degli operatori e l’esito economico di tali azioni. Riprendendo la formulazione introdotta nel testo, secondo questo approccio il risultato y non dipende solo dallo sforzo lavorativo e del soggetto e dai condizionamenti θ1 del contesto, ma è anche influenzato dall’identità a cui l’agente intende restare fedele.

Se da ciò discende una difficoltà del soggetto attuatore a modificare il proprio tipo di offerta per incontrare un maggiore successo sul mercato del sociale, questo atteggiamento virtuoso finisce per mettere in discussione l’intero modello del principale-agente: l’attuatore, infatti, non è più un esecutore locale di un principale che sta al centro, bensì un soggetto capace di sviluppare un’azione propria a partire dalla cornice messa a disposizione dal programma. Se ciò è vero, allora le funzioni obiettivo degli operatori vanno ripensate e anche l’attuatore è caratterizzato da una funzione in linea con la [2], ad esempio:

 

UA = y (e, θ1, θ2 ) + w(y) – c(e) [6]

L’attuatore, cioè, non è più percepito come un agente che massimizza il profitto secondo la precedente [3], ma diviene anch’egli un attore di policy con una funzione di utilità che si alimenta non solo della remunerazione w, ma anche dell’esito y della policy stessa (ad esempio in termini di beneficiari raggiunti). È questo un aspetto non trattato nel presente lavoro e che merita una più approfondita ricerca futura.

 

Ringraziamenti

Oltre ai coordinatori, Laura Tagle e Serafino Celano, un doveroso ringraziamento ai colleghi che hanno condiviso con me l’avventura del progetto REVES; in religioso ordine alfabetico: Vito Belladonna, Antonella Bonaduce, Paola Casavola, Anna Caputo, Anna Paola di Risio, Viviana Fini, Giuseppe Lucio Gaeta, Stefano Ghinoi, Roberta Murino, Anna Natali, Patrizia Santoro, Immacolata Voltura. Un saluto ed un doveroso ringraziamento a quanti mi hanno fatto conoscere dal vivo la realtà dei Quartieri Spagnoli, in particolare Giovanni Laino, Anna Stanco ed il mio psicopompo, Salvatore Pirozzi, dell’Associazione Quartieri Spagnoli (AQS) di Napoli. Come sempre, the usual disclaimer applies.

 

Note

1. La teoria economica afferma che quello di moral hazard è un problema di “asimmetria informativa post-contrattuale”: una volta che il contratto è stato stipulato e accettato, emerge l’asimmetria che favorisce una delle due parti (nel caso in questione, l’agente, unico ad avere informazione completa sul tipo di sforzo messo in pratica).

2. La logica del torneo è quella che informa la competizione tra dipendenti all’interno della ditta di procacciatori di affari immobiliari del film “Americani” (Glengarry Glen Ross, 1992), di James Foley, tratto da una piéce di David Mamet: “Voi tutti sapete che il primo premio [per il miglior venditore dell’anno] è una Cadillac Eldorado. Volete vedere qual è il secondo premio? Secondo premio: sei coltelli da bistecca. Terzo premio: il licenziamento”.

3. Si fa riferimento qui ad una serie di modelli considerati la versione moderna del ben noto modello del prezzo limite (Bain, 1956; Modigliani, 1958; Sylos-Labini, 1962). Tra questi, i modelli finanziari della long purse (o deep pocket), che descrivono una situazione tale per cui un’impresa con maggiori risorse finanziarie ha capacità di resistenza superiori alle perdite, e quindi può scatenare una guerra di prezzi che implica il susseguirsi di una serie di esercizi in deficit, pur di eliminare il rivale dal mercato. Inaugurato da Edwards (1955), il tema della borsa profonda resta per lungo tempo ignorato, per poi essere riscoperto da Benoit (1984), Fudenberg e Tirole (1985) e Holmstroem e Tirole (1997).

4. Al culmine di una serie di modelli che studiano le determinanti endogene della crescita del prodotto interno lordo (PIL) di un sistema, Aghion e Howitt (1992) puntano la loro attenzione sul peso dell’investimento in ricerca e sviluppo (R&S), dimostrando che tassi di crescita positivi derivano da una corretta ripartizione delle risorse (in questo caso risorse umane, ossia forza lavoro) tra il settore delle R&S e quello della produzione di beni (intermedi), con il primo che migliora la produttività del secondo. Nonostante risultino in competizione per il procacciamento delle risorse necessarie al proprio funzionamento, i due settori sono intimamente legati e necessari entrambi al raggiungimento di tassi crescenti di PIL per il sistema.

 

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Francesco Silvestri Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia