13  DICEMBRE 2019
 
Imprese di comunità e riconoscimento giuridico: è davvero necessaria una nuova legge?

Imprese di comunità e riconoscimento giuridico: è davvero necessaria una nuova legge?

 

Abstract

Le imprese di comunità stanno ricevendo sempre più attenzione da parte di ricercatori, operatori e policy maker ed è aumentato il dibattito sulla necessità di una legge che le riconosca. Ad oggi, sono ormai numerose le leggi e le proposte di legge regionali e nazionali al riguardo, ma nessuna sembra avere colto in modo convincente tutti gli elementi indispensabili per contraddistinguere queste imprese e garantire che operino realmente nell’interesse e a favore delle rispettive comunità locali. In generale si ha l’impressione che non si sia tenuto in considerazione che esistono già norme e forme giuridiche – anche più complete di quelle proposte o approvate a livello regionale – utilizzabili per creare e gestire imprese di comunità, come in particolare quella dell’impresa sociale recentemente riformata (D.Lgs. 112/2017). A partire da queste considerazioni, il presente lavoro si propone di riflettere criticamente sulla reale necessità di una legge specifica per le imprese di comunità o se, piuttosto, non sia sufficiente utilizzare le forme giuridiche esistenti, limitandosi semmai a intervenire con modifiche mirate. Nella convinzione che l’eccesso di norme non sia ciò che più serve allo sviluppo del settore e che anzi lo possa danneggiare creando inutili confusioni.

DOI: 10.7425/IS.2019.13.03

 

Introduzione

Le imprese di comunità sono un nuovo modello di organizzazione della produzione basato sull’iniziativa e sulla partecipazione diretta della società civile in attività di produzione di beni e servizi nell’interesse generale della comunità. Questo tipo di imprese sta riscuotendo sempre più visibilità grazie alle potenzialità che stanno dimostrando come nuovo strumento di sviluppo locale e attorno ad esse si sta intensificando il dibattito sulla necessità di una legge che le riconosca e dia uniformità al fenomeno a livello nazionale. Alcune regioni sono già intervenute, anche se con modalità diverse, con propri provvedimenti normativi per promuoverne lo sviluppo, anche attraverso la concessione di contributi a valere su fondi regionali. In alcune regioni (Puglia, Liguria, Abruzzo, Sardegna, Umbria e Sicilia) sono state approvate leggi specifiche, riconoscendo l’impresa di comunità come una qualifica che, a determinate condizioni, può essere applicata solamente alle diverse forme di impresa cooperativa già riconosciute dall’ordinamento. In altre (Emilia-Romagna, Lombardia, Basilicata, Toscana) questa qualifica è stata inserita in leggi regionali già esistenti sempre con riferimento alle sole imprese cooperative, con particolare riguardo alle cooperative sociali, enfatizzando ulteriormente il profilo “comunitario” che già caratterizza questa tipologia di impresa1. Queste iniziative regionali sono state seguite a livello nazionale da una proposta di legge sulle Cooperative di Comunità presentata alla Camera prima nel 2017 e poi, nuovamente, nel marzo 2018: proposte che vedono in questo tipo di imprese uno strumento capace di rilanciare lo spirito originario del movimento cooperativo.

Nonostante il crescente interesse e la spinta normativa, le leggi o proposte di legge approvate o depositate fino ad oggi non sono riuscite a evidenziare in modo sufficientemente chiaro, convincente e condiviso quali devono essere gli elementi indispensabili – tra cui in particolare quelli riguardanti le regole di governance – a garantire che questo nuovo modello di organizzazione della produzione svolga davvero le sue attività nell’interesse e a favore di tutta la comunità e con la reale partecipazione dei soggetti interessati o almeno di una loro significativa rappresentanza.

Se, ad esempio, la proposta di legge nazionale introduce – o meglio ribadisce, visto che è già in essere per la stragrande maggioranza delle cooperative – dei vincoli di destinazione d’uso per quanto riguarda il patrimonio dell’impresa di comunità in caso di scioglimento o liquidazione2, essa non contiene né riferimenti espliciti all’obbligo di adottare alcune misure riguardanti l’impiego degli utili generati dalle attività economiche dell’impresa di comunità, come ad esempio l’introduzione di vincoli totali o parziali alla loro distribuzione – cosa poco compatibile con il perseguimento dell’interesse generale – né indicazioni relative alla diverse possibilità di coinvolgimento della comunità, attraverso ad esempio l’obbligo di adottare una governance aperta e inclusiva, senza cioè limitazioni di alcun genere. A dimostrazione di come il legislatore non abbia tenuto conto del dibattito che ormai da qualche decennio si è sviluppato intorno alle forme di governance delle imprese a finalità sociale.

A partire dalle discussioni sulla necessità o opportunità di una legislazione ad hoc per le imprese di comunità, e dalla lettura dei testi già approvati o proposti, si ha l’impressione che non si tenga in nessun conto l’esistenza di norme e forme giuridiche che già possono essere utilizzate per creare imprese di comunità, per molti aspetti decisamente coerenti con la particolare natura di queste imprese. Ci si riferisce in particolare non tanto alla legge sulla cooperazione sociale, il cui utilizzo è condizionato dalla indicazione di un numero limitato di settori di attività, bensì alla legge sull’impresa sociale così come recentemente riformata (D.Lgs. 112/2017).

A partire da queste considerazioni, il presente lavoro intende proporre una riflessione critica sulla reale necessità di una legislazione specifica per le imprese di comunità e valutare se, al contrario, sia sufficiente utilizzare le normative esistenti limitandosi semmai a intervenire con modifiche mirate. In particolare, a partire dalle principali caratteristiche che contraddistinguono le imprese di comunità (beneficio per la comunità, partecipazione della comunità e radicamento locale), si cercherà di capire se l’attuale legge sull’impresa sociale (D.Lgs. 112/2017) sia sufficiente per dar vita e gestire questo nuovo tipo di imprese e se i benefici da essa introdotti siano – una volta approvati dalla UE – in grado di sostenerne lo sviluppo, individuando anche quali eventuali modifiche della stessa potrebbero risultare necessari o almeno auspicabili. Nella convinzione che l’eccesso di norme non sia ciò che più serve allo sviluppo del settore e abbia spesso la conseguenza indesiderata di rendere più complessa e inefficiente la scelta.

 

Gli elementi fondanti l’impresa di comunità

L’impresa di comunità, che ha per oggetto la produzione di beni e servizi nell’interesse di tutti i membri della comunità di riferimento, si contraddistingue da altre forme di impresa principalmente per due caratteristiche fondamentali: il perseguimento del benessere comunitario e la partecipazione della comunità (direttamente o attraverso adeguati modelli di governance) alla gestione e alle attività dell’impresa (Mori, Sforzi, 2018).

A differenza di altri tipi di imprese – sia for-profit, orientate alla massimizzazione del profitto, che cooperative tradizionali, il cui scopo è generalmente rivolto alla soddisfazione dei propri soci – l’obiettivo delle imprese di comunità è quello di perseguire l’interesse generale della comunità in cui operano al fine di migliorare le condizioni di vita degli abitanti, indipendentemente dal fatto che essi siano soci o no dell’impresa3. Nella pratica, questo vuol dire che i beni e servizi prodotti devono essere accessibili senza distinzione a tutti i membri della comunità, indipendentemente se essi siano beneficiari diretti o indiretti, attuali o potenziali.

Nel caso delle cooperative, grazie all’affermarsi di queste nuove imprese, lo scopo mutualistico assume un nuovo significato: una mutualità allargata a tutta la popolazione locale. O meglio, una nuova forma di solidarietà organizzata nella quale le persone che hanno a cuore e vivono in un dato luogo scelgono di prendersene cura, cooperare e condividere risorse e soluzioni per perseguire il bene comune (Sforzi, 2018). Accanto all’obiettivo di procurare benefici diretti o indiretti ai membri della comunità, le imprese di comunità si distinguono perché perseguono tale obiettivo attraverso la partecipazione della comunità nella gestione dell’impresa, nel suo finanziamento, nel processo decisionale, nelle attività realizzate e nel godimento dei frutti di tali attività. Questo non vuol dire che tutti gli abitanti della comunità devono necessariamente essere soci o finanziatori o essere presenti all’interno degli organi di gestione o di controllo dell’impresa. Contesti sociali, istituzionali ed economici diversi danno vita a modelli diversi di partecipazione per frequenza, intensità e modalità. Il livello di partecipazione può, inoltre, essere influenzato dal tipo di beni e servizi che l’impresa realizza o dal tipo di relazioni (forte o debole) che l’impresa è in grado di instaurare con i differenti soggetti che ruotano attorno alla comunità. Indipendentemente dalle differenze che caratterizzano i vari modelli di partecipazione, essa è garantita grazie ad un altro elemento che contraddistingue (o almeno dovrebbe) le imprese di comunità: la governance inclusiva. Un modello di governance aperto e capace di coinvolgere potenzialmente tutti i membri della comunità – siano esse persone fisiche o giuridiche, pubbliche o private – è un requisito fondamentale non solo per riuscire realmente a identificare e soddisfare i bisogni della comunità, garantire un accesso equo e non discriminatorio ai servizi prodotti o gestiti dall’impresa ed evitare il rischio di comportamenti opportunistici di singoli gruppi (es. lavoratori, finanziatori, ecc.), ma anche per condividere il rischio imprenditoriale tra i diversi soggetti che la compongono (società civile, istituzioni pubbliche, imprese private, enti di terzo settore) e per rispondere ai cambiamenti sociali ed economici che nel corso del tempo influenzano la comunità stessa. Attraverso il coinvolgimento dei membri della comunità è, infatti, possibile condividere risorse materiali e immateriali latenti che rischierebbero di rimanere inutilizzate o sottoutilizzate e rafforzare fiducia e coesione sociale (Sacchetti, 2018; Mori, Sforzi, 2018). Affinché un’impresa abbia una governance realmente inclusiva è necessario che a questa si affianchi il principio della porta aperta. Infatti, non è sufficiente che l’impresa di comunità includa al suo interno potenzialmente tutti i membri della comunità, ma è anche necessario che ciò sia garantito in qualsiasi momento. Nella realtà, infatti, la partecipazione degli abitanti può avvenire con tempi e modalità diverse a seconda degli interessi, dei bisogni, dei temi oggetto di discussione e del tipo di attività da realizzare. Nella fase di costituzione dell’impresa potrebbero, ad esempio, scegliere di partecipare solo alcuni soggetti, ma se questo avviene deve essere per un processo naturale di autoselezione e non perché la forma di governance adottata impedisce in qualche modo la partecipazione di differenti soggetti.

Ad oggi, come vedremo, in Italia c’è solo un tipo di impresa che prevede per legge l’obbligo di coinvolgere i diversi portatori di interessi come lavoratori, utenti e altri soggetti interessati alle attività dell’impresa: l’impresa sociale (D.Lgs. 112/2017)4.

Un altro elemento fondamentale delle imprese di comunità riguarda la distribuzione degli utili generati dall’attività imprenditoriale. Come qualsiasi altra forma di impresa, anche le imprese di comunità devono produrre un surplus economico, attraverso le proprie attività, il quale non è però destinato ad essere distribuito ai soci o ad altri soggetti (es. finanziatori o utenti). Al contrario, il surplus prodotto rimane a disposizione della comunità. Gli (eventuali) utili generati dalle attività dell’impresa sono utilizzati per garantire sia la sostenibilità economica della stessa sia per sostenere altre attività e servizi utili alla comunità (es. servizi socio-assistenziali). Da alcune ricerche empiriche (MISE, 2016; Mori, Sforzi, 2018) emerge che nonostante non siano previsti dei vincoli statutari alla distruzione degli utili generati da queste imprese, questa è una condizione prevista da tutte.

Un’altra caratteristica delle imprese di comunità è la flessibilità dei settori di intervento. Contesti diversi in termini di bisogni e risorse socio-economiche a disposizione danno vita, infatti, a imprese diverse che operano in settori differenti e le attività realizzate possono essere, quindi, di tipo produttivo, sociale, culturale e ambientale. Purché funzionali al progetto locale di sviluppo, la diversificazione delle attività e il poter operare in qualsiasi ambito di intervento, senza limitazioni, offre all’impresa di comunità non solo, come già osservato, la possibilità di trarre beneficio economico da meccanismi di compensazione tra attività diverse, ma soprattutto di creare nuove reti di relazioni sociali ed economiche funzionali ad alimentare e rafforzare meccanismi cooperativi favorevoli allo sviluppo locale.

Oggi, a partire da queste caratteristiche e in assenza di un riconoscimento normativo a livello nazionale sulle imprese di comunità, queste possono assumere potenzialmente diverse forme giuridiche. Ma è proprio l’assenza di una legislazione specifica ad aver contribuito alla diffusione di questa nuova forma imprenditoriale su tutto il territorio nazionale, con soluzioni differenti in termini di attività realizzate e modalità di coinvolgimento degli abitanti. Soluzioni intraprese non per adeguarsi ad una normativa e a particolari requisiti richiesti, ma per rispondere alle diverse esigenze che ciascuna realtà locale esprimeva ed esprime, con le sue specificità e problematiche e con le proprie soluzioni per superarle.
Ciononostante, da più parti continua ad essere sostenuta la necessità di un intervento normativo nazionale che riconosca ufficialmente le imprese di comunità quasi che una legge possa essere l’unico strumento efficace per sostenere la promozione e lo sviluppo di queste imprese.

 

Le norme esistenti

In mancanza di un riconoscimento giuridico a livello nazionale, alcune caratteristiche che contraddistinguono le imprese di comunità possono essere garantite da altre forme di impresa già esistenti nell’ordinamento italiano, come quella cooperativa. In questa direzione sono andate tutte le norme regionali approvate fino ad ora a partire dal 2014. Ad oggi sono dodici le Regioni che hanno approvato delle specifiche norme al riguardo, anche se con modalità diverse, con il rischio già evidenziato di frammentare il quadro di riferimento e di dare vita a una molteplicità di tipologia di imprese di comunità (Tabella 1).

sforzi01Tabella 1. Riferimenti normative sulle Cooperative di Comunità in Italia. Fonte: Elaborazione degli autori.

L’obiettivo di questo paragrafo non è tanto quello di proporre un’analisi comparata delle leggi esistenti, quanto mettere in evidenza come, da un lato, nessuna delle norme proponga delle specificità che dovrebbero caratterizzare le imprese di comunità, e, dall’altro, alcune di queste impongano anzi dei vincoli che rischiano di limitarne l’operatività.

In generale, gli unici elementi che accomunano queste leggi riguardano il fatto che a) si rivolgono solo al mondo cooperativo, riconoscendo nella cooperativa l’unica forma giuridica per questo tipo di imprese; b) queste imprese sono considerate uno strumento per contribuire a mantenere vive le comunità locali, con particolare riferimento in quasi tutti casi alle aree a rischio di spopolamento; c) le cooperative di comunità possono essere promosse da soggetti pubblici e privati, senza distinzione. In generale, quindi, a partire da quanto previsto dagli articoli 2511 e seguenti del Codice Civile, la cooperativa di comunità è una qualifica che può essere adottata da qualsiasi cooperativa che contribuisca a valorizzare o aumentare le competenze della popolazione residente e ne soddisfi i bisogni.

Le leggi delle Regioni Emilia-Romagna (L.R. 12/2014) e della Lombardia (L.R. 36/2015)5 si limitano a inserire le cooperative di comunità nelle norme sulle cooperative sociali, indicando che sono cooperative che perseguono la realizzazione di attività economiche a favore della comunità, promuovendo la partecipazione dei cittadini alla produzione di beni e servizi, al recupero, alla valorizzazione e alla gestione di beni ambientali, culturali, monumentali, all’acquisto collettivo di beni o servizi di interesse generale e alla creazione di posti di lavoro. Di fatto, quindi, senza introdurre particolari distinzioni tra cooperative sociali e cooperative di comunità.

Le Regioni Toscana (L.R. 24/2014, art. 11 bis, comma 1) e Liguria (L.R. 14/2015) riconoscono e promuovono le cooperative di comunità come strumento per contribuire a rivitalizzare aree a rischio di spopolamento, limitando l’operatività di queste imprese alle aree montane e marginali, ma senza indicare altri elementi per distinguerle da altre imprese cooperative6. Nella stessa direzione si è mossa la regione Piemonte che inserisce le cooperative di comunità nella legge sulla valorizzazione e sviluppo della montagna, rilegando anche in questo caso la loro funzione alle aree marginali.

Le Regioni Puglia, Abruzzo e Basilicata hanno adottato le stesse normative e sono le uniche regioni che hanno introdotto un elemento di distinzione dalle altre imprese cooperative: la comunità di riferimento. Come si vedrà in seguito, la comunità è identificata nel Comune o negli ambiti aggregativi previsti dagli stessi Comuni (come ad esempio le circoscrizioni) e nel fatto che deve essere esistere una relazione tra il numero dei soci e la popolazione residente nella comunità di riferimento. Su quest’ultimo punto, la normativa lucana, però, non entra nel dettaglio rispetto al numero minimo di soci in percentuale ai residenti, come fanno, invece, le altre due Regioni.

Rispetto alle altre Regioni, la norma introdotta in Sicilia aggiunge (come modificato recentemente dalla Regione Toscana) in maniera esplicita il riferimento alle aree urbane, sempre però “particolarmente esposte a rischio spopolamento e a disagio sociale” (art. 1, comma 1, L. 25/2018). In questo caso, la comunità di riferimento può essere rappresentata da “uno o più comuni, o circoscrizioni comunali, o anche parti di essi, affini per caratteristiche geografiche, culturali o economiche” (art. 4, comma 1, L. 25/2018). Al contrario, la legge dalla Regione Sardegna risulta molto generica, senza aggiungere niente di concretamente nuovo rispetto a ciò che altre cooperative possono già realizzare.

Infine, quelle delle Regioni Umbria e Campania, nonostante anche in questi casi non emergano elementi specifici in grado di definire cosa sia l’impresa di comunità, sono le uniche norme che offrono qualche spunto interessante. In particolare, le normative (L.R. 318/2019 per l’Umbria e L.R. 2/2019 per la Campania) prevedono l’obbligo di indicare negli statuti (art. 2, comma 1) adeguate forme di coinvolgimento dei membri della comunità, di partecipazione all’assemblea dei soci di soggetti appartenenti alla comunità e la possibilità di nominarli nel consiglio di amministrazione.

Un ultimo aspetto che accomuna tutte queste leggi riguarda le attività previste. Pur con sottili differenze, tutte le norme tendono ad essere molto generiche con l’indicazione di ambiti di intervento che vanno dalla gestione e valorizzazione del paesaggio, dell’ambiente e delle tradizioni culturali al recupero di beni ambientali e monumentali, fino alla creazione di posti di lavoro, con l’obiettivo di soddisfare i bisogni della comunità locale e migliorarne la qualità di vita.

 

Foto: Walker Evans, Cole Brothers Circus Poster, 1936

Jacopo Sforzi Euricse

Carlo Borzaga Università degli Studi di Trento - Euricse