DICEMBRE 2016
 
Public Service Mutuals. La creazione di mutue di servizi pubblici per coniugare esternalizzazioni e partecipazione dei lavoratori

Public Service Mutuals. La creazione di mutue di servizi pubblici per coniugare esternalizzazioni e partecipazione dei lavoratori

Abstract

Il paper presenta un tentativo di mutualizzazione dei servizi pubblici nel Regno Unito. Grazie a diversi programmi (Right to Request, Right to Provide, Social Work Practice Programme, Mutuals Support Programme) i governi inglesi più recenti hanno cercato di esternalizzare non più i singoli servizi ma interi staff di lavoratori, favorendo la costituzione di “public service mutuals”. In questa accezione, le mutue sono organizzazioni che hanno lasciato l’amministrazione pubblica, tramite un processo di spin out, continuando a gestire ed erogare servizi sociali con finalità di pubblica utilità attraverso una modalità di gestione partecipativa, in quanto la proprietà dell’impresa è in mano ai lavoratori. Dopo aver ricostruito l’origine di questa politica, il paper illustra la struttura complessa del progetto: in esso si intrecciano società di consulenza, associazioni, organizzazioni ombrello, fondi dedicati, personale pubblico e commissioner. L’ultima parte del contributo riepiloga i punti di forza ed i limiti del modello con particolare attenzione all’ecosistema di competenze che rende il progetto esportabile anche in altri contesti.


This paper aims at presenting an attempt to mutualise public services in UK. With the “Right to Request” programme, “Right to Provide” programme, “Social Work Practice Programme”, “Mutuals Support Programme”, the last British Goverments have tried to find a way for outsourcing not only individual services but entire staffs of workers, encouraging the creation of public service mutuals. In this sense, these public service mutuals are organizations that are no longer part of the public sector (spin out process) but they carry on delivering public utility social services, thanks to an active management organization where the enterprise is actually owned by the workers. After showing the origin of this idea, the paper explains that consulting firms, associations, umbrella organizations, dedicated funds, public and commissioner staff finally intertwine, thus giving birth to a complex project. The last part presents the model strengths and limitations and the “ecosystem of expertise” mechanism that makes this project also exportable to other contexts.

 

Introduzione

In Inghilterra il processo di pluralizzazione degli attori nel campo dei servizi sociali e sanitari, avviato dai Tory negli anni ‘80, rinvigorito dall’azione dei governi laburisti, è continuato anche con il Coalition Government. Nella prima fase thatcheriana questo processo ha portato ad esternalizzare servizi verso il mercato. Nel periodo blariano anche il terzo settore è stato incluso nel sistema di creazione ed implementazione dei servizi pubblici. Oggi sembra avviarsi una nuova fase morfogenetica attivata secondo una logica delle opportunità (Archer, 1997; Prandini, 2010): l’ecosistema inglese si arricchisce costantemente di nuovi attori che cercano di sfruttare il momento di effervescenza e di libertà d’azione. Ciò è avvenuto prima con la creazione di nuove forme di impresa low profit e comunitarie, poi con la spinta verso l’esternalizzazione non tanto di servizi quanto di strutture della pubblica amministrazione. Il tema di questo saggio sarà il processo di spin out di apparati pubblici per la creazione di organizzazioni mutuali. L’idea di base è che le forme proprietarie e di controllo dei lavoratori sulle proprie imprese possano aiutare il ridisegno dei servizi (Julian, 2013); un ridisegno che enfatizza il coinvolgimento degli utenti e delle comunità, l’innovazione e l’imprenditorialità sociale. Il paper è pensato in tre parti: nel prossimo paragrafo verrà presentata l’origine dell’idea di mutualizzare una parte dei servizi socio-sanitari e successivamente la definizione, il percorso e la struttura di supporto delle mutue. Nelle conclusioni si presenteranno i punti di forza e di debolezza del sistema e i suoi meccanismi principali di funzionamento.

 

Quando e come nasce l’idea delle mutue di servizi pubblici

Come ogni ipotesi di riforma delle politiche sociali inglesi, anche quella delle Public Service Mutuals non nasce senza una storia di tentativi ed errori1. Gli apripista sono stati due schemi lanciati dai governi laburisti: il Right to Request del Department of Health del 2008 e il programma Social Work Practice del Department for Education del 2009.

Il Right to Request era parte di un ambizioso piano di riforma del sistema sanitario inglese (il programma Transforming Community Services) che prevedeva la creazione di servizi di qualità tramite la garanzia di maggiore libertà agli staff medici (DH, 2006; DH, 2008; DH, 2009; Social Enterprise Coalition, 2008). Il Right to Request era lo strumento che doveva facilitare la separazione tra le funzioni di fornitura (provider) e di controllo (commissioner) dei Primary Care Trust (PCT)2 e aiutare la formazione di nuove organizzazioni che fornissero servizi sanitari alla comunità. Oltre che perseguire gli scopi di qualità, di liberazione delle potenzialità di intrapresa degli staff clinici e di separazione delle funzioni, il Right to Request era anche il primo passo verso la creazione di un mercato dei servizi alla salute guidato dalla libertà di scelta dell’utente. Il programma rendeva possibile a tutti gli staff dei PCT lo sviluppo di una propria impresa sociale, esternalizzando i servizi che prima svolgevano all’interno del servizio sanitario pubblico; gli aspiranti imprenditori identificavano nell’impresa sociale un possibile veicolo per soddisfare le loro aspirazioni e i bisogni della comunità. Dopo una discussione con il resto dello staff, sottomettevano al board del PCT una proposta di interesse che mettesse in luce la visione, i valori e gli scopi del progetto. Il board era obbligato a prendere in considerazione l’iniziativa e, se approvata, a sostenere lo sviluppo dell’impresa sociale assegnandole un contratto di fornitura di servizi per un periodo iniziale di tre anni. Lo schema per l’applicazione del Right to Request è stato chiuso il 30 settembre 2010, dopo tre tornate di richieste con 61 espressioni di interesse approvate, 43 nuove imprese sociali attive, 25.000 addetti passati a nuove forme di imprenditoria (circa il 10% dei lavoratori dei PCT) e servizi erogati per 0,9 miliardi di sterline a metà del 2012. Il programma è stato oggetto di una valutazione nazionale (NAO, 2011) ed è stato successivamente rivisto ed ampliato con il Right to Provide.

Il secondo schema, il Social Work Practice Programme (SWP), è stato istituito nel 2009 con lo scopo di scoprire se piccole organizzazioni guidate da operatori sociali - indipendenti dalle Local Authority - potessero migliorare la qualità del lavoro e creare sistemi decisionali più vicini alla pratica. Questi cambiamenti sono stati pensati per offrire una maggiore consistenza e stabilità di cura per bambini abusati o con problemi mentali (“looked after children”) e per persone che escono da trattamenti di cura (“leaving care”). Uno degli obiettivi del programma è la liberazione degli operatori sociali dalle restrizioni imposte dalle autorità pubbliche nelle procedure, dall’alto numero di pratiche e dalla burocrazia, per potersi maggiormente concentrare sulle persone aiutate (Le Grand, 2007). Tra il dicembre 2009 e il maggio 2010 sono partiti 5 progetti pilota, a cui alcuni enti locali hanno affidato la fornitura di servizi per le due suddette tipologie di utenti. Le forme organizzative assunte sono state diverse: un’azienda privata, due organizzazioni di volontariato, un’impresa sociale, un’unità autonoma all’interno dell’ente locale. Nel 2011 il Department for Education ha annunciato altre 2 tranche del programma per l’infanzia e il Department of Health ha finanziato 6 SWP per adulti. Anche in questo caso una valutazione nazionale ha fatto il punto della situazione (Stanley et al., 2012a; Stanley et al., 2012b) e oggi il programma è in fase di riorganizzazione.

Dalle sperimentazioni laburiste di fine mandato i Tory hanno preso spunto per proseguire con un processo di esternalizzazione di servizi. Nel maggio 2010 David Cameron e Nick Clegg, rispettivamente Primo Ministro e Vice Primo Ministro inglesi, hanno indicato le priorità del programma di Governo. Uno dei punti qualificanti l’azione conservatrice-liberaldemocratica è stata un piano radicale di riforma dei servizi pubblici, coinvolgendo più attivamente organizzazioni come le mutue, le cooperative, le charities e le imprese sociali. L’obiettivo era duplice: da una parte la creazione di nuovi gruppi e l’espansione di quelli già esistenti; dall’altra garantire ai lavoratori del settore pubblico un nuovo diritto, ossia poter proporre un’offerta per subentrare nei servizi in cui lavorano. Sono stati tre i passaggi fondamentali di questa strategia: il discorso del 17 novembre 2010 del Ministro del Cabinet Office, Francis Maude, sul supporto alla formazione di mutue, il White Paper - Open Public Services - sulla riforma dei servizi e la creazione della Mutuals Taskforce nel febbraio 2011.

Nel seguito verrà illustrato il funzionamento dettagliato del progetto, a cui riteniamo necessario premettere una riflessione sulla torsione ideale che è in corso in Inghilterra. I riferimenti culturali che spingono verso l’esternalizzazione delle strutture sono essenzialmente due: la pluralizzazione degli attori che erogano servizi pubblici e la scommessa sull’imprenditorialità dei professionisti del sociale.

Nel White Paper - Open Public Services - il riferimento alla mutualizzazione è inserito nel quadro della diversificazione dei fornitori di servizi: il Governo si pone lo scopo di estendere, all’interno della macchina amministrativa pubblica, le forme organizzative con statuti autonomi (trust, public corporation, fund, arm’s-lenght organisation, Academy) e, partendo da queste, andare verso forme totalmente libere di impresa sociale. Questa impostazione coincide con l’analisi complessiva sulla difficoltà dei servizi pubblici inglesi: “la causa di bassi standard nel settore pubblico non va identificata né con una mancanza di risorse o mancanza di passione nei lavoratori del settore pubblico, neppure in una deficitaria ambizione da parte dei vari governi. Piuttosto si è di fronte ad un approccio obsoleto nell’organizzazione dei servizi pubblici che non è al passo con il modo in cui viviamo” (Cabinet Office, 2011, 9). Ad un problema di tipo organizzativo il sistema inglese risponde revisionando l’intero disegno di policy.

Nel paper Our Mutual Friends, la Mutual Taskforce3 introduce alcune evidenze teoriche ed empiriche sui benefici che le mutual apportano al processo di riforma dei servizi sociali (Le Grand & Mutual Taskforce, 2011; Le Grand & Mutual Taskforce, 2012). La cornice generale è la liberazione del lavoro sociale dai vincoli burocratici: “Esperti e professionisti lavorano meglio quando hanno ampia libertà d’azione, quando possono effettuare le loro valutazioni su come fornire un buon servizio, quando possono esercitare il proprio potere discrezionale nel prendere decisioni, quando possono agire imprenditorialmente e possono innovare in modo indipendente. Al contrario, una forte direzione, una supervisione e un monitoraggio burocratico pesante possono danneggiare l’innovazione e, soprattutto, limitare la capacità di fornire il miglior servizio possibile” (Le Grand & Mutual Taskforce, 2011). Le giustificazioni inerenti la svolta mutualistica sono di due tipi. Una è intrinseca ai lavoratori stessi: un maggiore coinvolgimento degli operatori è positivo per l’impatto che ha sugli stessi specialisti. L’altra è strumentale all’erogazione dei servizi: l’impegno diretto dei lavoratori è uno strumento per garantire servizi migliori, con maggiore soddisfazione degli utenti, meno costi e un’aumentata produttività.

La spiegazione intrinseca si basa sui lavori teorici degli psicologi Richard Ryan e Edward Deci (Deci, Ryan, 2000): le azioni ed i comportamenti autonomi generano un maggior grado di soddisfazione. Quando le persone fanno qualcosa perché la trovano interessante, piacevole o importante non è solo il livello motivazionale a salire, ma anche la qualità della performance e dell’esperienza. Alcune ricerche mostrano come l’attaccamento all’organizzazione, l’esperienza emotiva e il benessere (Kuler et al., 2008), i risultati dello staff (Matrix Evidence, 2011), il morale (Burns, 2006) e la soddisfazione lavorativa (Lampel, Bhalla, Jha, 2010) siano positivamente correlati con la proprietà dell’impresa da parte dei lavoratori.

Le giustificazioni strumentali sono legate a quelle intrinseche: il maggior coinvolgimento e una più alta motivazione portano qualità ed efficienza più elevate. L’assenteismo è minore nelle mutual rispetto a organizzazioni non-employee-owned (Reeves, 2007; ACEVO, 2010), così come lo è il turnover dello staff (Reeves 2007; Macleod, Clarke, 2008), inoltre queste organizzazioni generano una maggiore soddisfazione dei clienti (www.verdictretail.com), hanno costi di produzione minori e una produttività maggiore (Freeman, Kruse, Blasi, 2004), sono profittevoli e resilienti (Employee Ownership Association, 2011).

 

Cos’è e come si diventa una mutual

Cos’è una mutual? Che definizione ne viene dall’esperienza inglese? Le Public Service Mutuals sono organizzazioni che hanno lasciato l’amministrazione pubblica, tramite un processo di spin out, hanno continuato a gestire ed erogare servizi sociali con finalità di pubblica utilità e hanno fatto tutto questo con una modalità di gestione partecipativa, in cui la proprietà dell’impresa è in mano ai lavoratori (Le Grand & Mutual Taskforce, 2011). Sono tre quindi le componenti centrali delle mutual:

  • la fuoriuscita dal perimetro pubblico con l’attivazione di un processo di esternalizzazione della struttura organizzativa e del personale e non del solo servizio erogato;
  • la continuità nella gestione e produzione di beni e servizi precedentemente oggetto della propria mission;
  • la forma gestionale in cui i lavoratori sono proprietari della propria impresa.

Queste organizzazioni possono variare per forma legale, modello di business e governance. Le mutual possono registrarsi come “Community Interest Company”, “Companies Limited by Shares” o “by Guarantee” e “Industrial and Provident Societies”. Infatti, possono agire per profitto, non per profitto o come imprese sociali che limitato i propri utili. Per la sperimentazione inglese non è dirimente la forma giuridica o la finalità economica del soggetto mutuale, conta - se non esclusivamente, almeno fondamentalmente - l’impatto sociale che riesce a generare.

In queste imprese i lavoratori giocano un ruolo significativo sia nella proprietà che nella governance (Spear, Cornforth, Aiken, 2009). Le forme di partecipazione dei lavoratori possono essere diverse: si va dalla distribuzione di azioni nominali, alla parziale o totale proprietà del patrimonio, alla rappresentanza nei consigli di amministrazione. L’enfasi sul controllo da parte dei dipendenti non preclude la compartecipazione o la comproprietà di altri attori, come i membri della comunità, gli utenti dei servizi, così come la formazione di joint venture con le Local Authority.

Come si diventa una mutua dei servizi pubblici? Qual è il contesto, l’obiettivo, le opportunità connesse al processo mutualistico? Nel discorso di Francis Maude del novembre 2010 viene tracciato il disegno complessivo del progetto (si veda la figura 1):

  • il contesto ideologico è il passaggio dal Big Government laburista alla Big Society conservatrice,
  • l’obiettivo è la creazione di employee-led mutual, ossia di mutue gestite dai dipendenti,
  • garantiti da un nuovo diritto per far si che le nascenti mutue possano sottoporre l’interesse a subentrare nei servizi sociali pubblici che già erogavano le loro strutture (il Right to Provide) (paragrafo Il viaggio per diventare una mutua),
  • in un quadro articolato di supporto professionale e consulenziale (un sistema informativo - il Mutual Information Service, che funge da triage per il sistema - e un challenge group di esperti - la Mutual Taskforce, che è il gruppo d’ideazione indipendente che pungola il governo centrale) (paragrafo Il programma di supporto),
  • in un costante dialogo con le autorità locali (paragrafo Il programma di supporto),
  • con processi aperti e sperimentali, delimitati nel tempo, valutati e costantemente rivisti, per staff interessati a esternalizzare la propria struttura (nella fase iniziale il programma Mutual Pathfinder) (paragrafo Il processo degli esploratori),
  • con finanziamenti sia agli staff sia alle agenzie di consulenza che seguono passo passo le nuove mutue (tramite fondi pubblici appositi, il Social Enterprise Investment Fund e il fondo del Mutual Support Programme) (paragrafo I fondi dedicati),
  • con la garanzia per i lavoratori-neo-proprietari di mantenere i diritti acquisiti (il cosiddetto TUPE) (paragrafo I diritti dei lavoratori).

figura1Figura 1: Il disegno complessivo del Mutuals Support Programme

Il viaggio per diventare una mutua

Il Right to Provide è l’evoluzione del già citato Right to Request: è il diritto a presentare al proprio board una proposta per la creazione di un’impresa guidata dai lavoratori e a sviluppare un business case per testare la proposta. Se il Right to Request si focalizzava principalmente sullo sviluppo d’imprese sociali fuoriuscite dal NHS, il Right to Provide estende i modelli imprenditoriali anche a joint venture tra partner privati o di terzo settore e a partnership tra imprese sociali; accresce inoltre gli ambiti di applicazione a tutti i settori dell’assistenza sociale e sanitaria. L’obiettivo del Governo inglese è che ogni Dipartimento crei un Right to Provide nella propria area, con percorsi differenziati per ogni settore di attività. Ad oggi, la prima struttura a dotarsi di un tale strumento è stato il Department of Health, nel marzo 2011. Per gli staff attivi in questo segmento c’è una formalizzazione del “viaggio” per diventare mutua che include alcuni importanti strumenti (template e fondi appositi). Per le altre organizzazioni interessate il percorso è meno strutturato e copia (senza garanzie formali) quello del Deparmtent of Health. Alcune guide pratiche all’azione sono state pubblicate dalle organizzazioni ombrello e dal Cabinet Office (DH, 2011; Social Enterprise Coalition, 2011; Social Purpose Business Partners, 2012).

Matteo Orlandini Università degli Studi di Bologna