DICEMBRE 2016
 
Forme, dinamiche e reti sussidiarie del terzo settore nella realtà napoletana

Forme, dinamiche e reti sussidiarie del terzo settore nella realtà napoletana

Abstract

Analizzando i risultati di una ricerca condotta nell’ambito del Comune di Napoli, il saggio ripercorre il processo di trasformazione che nell’ultimo ventennio ha interessato la governance locale a Napoli e analizza il ruolo che il terzo settore cittadino ha assunto nella definizione degli assetti del welfare locale e nello sviluppo di reti e partnership territoriali. Il saggio recupera le categorie analitiche e metodologiche della Social Network Analysis per fornire un’interpretazione del principio di sussidiarietà in chiave relazionale e ricostruire la rete del terzo settore napoletano, cogliendone dinamiche di stratificazione e gerarchizzazione interna, in un welfare locale sempre più ancorato all’adozione di pratiche sussidiarie tra una pluralità attori.


Analyzing the data research carried out in Naples, the essay traces the transformation process has affected local governance in Naples during last two decades and investigates the role that third sector has assumed in the local welfare and in the development of networks and partnerships. The essay recovers the analytical and methodological categories of Social Network Analysis to provide an interpretation of the principle of territorial subsidiarity from relational point of view and to construct the network of third sector in Naples, capturing the dynamics of stratification into the network, inside a general local welfare scenario caracterized by the presence of practices of subsidiarity among a multiplicity of actors.

 

Introduzione

Nel corso dell’ultimo trentennio il dibattito scientifico sul terzo settore si è sviluppato lungo differenti piste di ricerca, maturando una pluralità di approcci e prospettive teoriche dentro i cui confini si sono mossi economisti, politologi e sociologi. Lo sforzo analitico profuso da studiosi di diverse discipline ha contribuito a delineare la geografia di un fenomeno che ha assunto forme sempre più complesse ed articolate, ponendosi come una delle principali manifestazioni delle capacità auto-organizzative della società civile occidentale (Salamon, Anheier, 1996; Anheier, 2002). Tuttavia, l’interesse per la crescita e lo sviluppo delle organizzazioni del terzo settore (da qui Ots) si lega in maniera sempre più stringente al ruolo che gli enti non profit ricoprono nei processi di definizione dei sistemi di welfare locale e si inscrive all’interno di un più ampio processo di ristrutturazione delle architetture di governo delle politiche sociali (Geddes, Le Galès, 2001).

Nel più ampio scenario welfaristico italiano, segnato da processi di rispazializzazione e di sussidiarizzazione degli interventi (Kazepov, 2008), la Legge di riforma dei servizi sociali n. 328/00 ha promosso il passaggio da forme di regolazione burocratica a modelli decentrati di governance (Fedele, 2005), definendo un sistema di protezione sociale che si dipana sia in verticale, lungo i diversi livelli di governo, sia in orizzontale, lungo le linee di cooperazione fra soggetti pubblici e soggetti privati (Pavolini, 2003).

Lungo questo crinale, la ridefinizione del rapporto tra “centro” e “periferia” (Della Porta, 1999) e la calibratura delle politiche verso la dimensione territoriale ha spinto gli enti locali a ricercare integrazioni attraverso un sistema di partnership con gli enti non profit, chiamati a collaborare con l’amministrazione locale fin dalla fase di progettazione degli interventi. Il principio di sussidiarietà attribuisce alle Ots il ruolo di soggetti co-agenti nella definizione ed implementazione delle politiche (Bifulco, 2005; Bifulco, 2008; Donolo, 2005; Paci, 2008) e contempla l’alleanza (la rete) fra attori e territori diversi che hanno come obiettivo principale la gestione del bene comune (Corbisiero, 2009). In questo processo di mutamento le Ots hanno saputo imprimere al welfare una forte pressione verso l’allargamento dei confini della cittadinanza sociale (Bobbio, 2004), fornendo una spinta innovatrice e riformatrice agli assetti territoriali del welfare, intervenendo rispetto a bisogni ed esigenze emergenti, pur a fronte di una notevole riduzione di risorse economiche e di spesa (Borzaga, Ianes, 2006).

L’accento posto sulla dimensione della sussidiarietà territoriale (Endo, 1994; Moreno, 2007) mostra come nelle singole realtà locali i soggetti del terzo settore si siano fortemente mobilitati e integrati secondo logiche, modalità e prassi eterogenee, ponendosi non solo come importanti fattori di coordinamento sociale e politico, ma connettendo diversi livelli istituzionali e configurando reti con un’ampia platea di soggetti (Piselli, 2010). L’esito delle politiche – e gli stessi assetti locali del welfare – non sono più legati alla performance del singolo attore ma all’azione sinergica di più soggetti interdipendenti, collocati in network composti da attori pubblici ed organizzazioni non profit, che scambiano risorse (economiche, relazionali, informative, competenze…) per risolvere problematiche di rilevanza collettiva.

Sotto questa luce, l’immagine della rete ha assunto nel corso degli ultimi anni una forte valenza analitica nel descrivere la forma che sottende gli assetti di governance delle politiche sociali, segnando un nuovo orientamento nell’interpretazione di scenari istituzionali caratterizzati da elevati livelli di frammentazione. Il ruolo del terzo settore va riletto, pertanto, anche all'interno di una dimensione reticolare e va collocato in una sfera dell’agire pubblico dove identità organizzative eterogenee definiscono e strutturano obiettivi condivisi, ponendosi come soggetti co-agenti nella programmazione degli interventi, oltre che nell’organizzazione e nella gestione dei servizi.

Partendo da tali riflessioni, il saggio propone un’interpretazione del principio di sussidiarietà in chiave relazionale, analizzando i risultati di una ricerca condotta nell’ambito del Comune di Napoli. L’analisi ripercorre il processo di trasformazione che ha interessato la governance locale in materia di politiche socio-assistenziali e indaga – attraverso le categorie della Social Network Analysis (Wasserman, Faust, 1994; Scott, 2004) – il ruolo che il terzo settore cittadino ha assunto nella definizione del welfare locale e nell’attivazione e sviluppo di reti e partnership territoriali, mettendo in evidenza le dinamiche di stratificazione del network del terzo settore napoletano e offrendo una lettura della dimensione reticolare che caratterizza l’agire di tali organizzazioni.

 

Il terzo settore nel processo di definizione delle politiche sociali del Comune di Napoli

Nel caso specifico della realtà napoletana, il percorso di riforma introdotto dalla Legge n. 328/00 ha dato avvio ad un processo di mutamento nel terzo settore cittadino, la cui ricaduta non va colta soltanto in relazione alla dimensione quantitativa assunta dal fenomeno. Al cospetto di un considerevole incremento del numero di organizzazioni1, il terzo settore è stato attraversato da profondi processi di differenziazione interna, accompagnati da una fase di regolamentazione normativa che ha contribuito, come si vedrà, a definire e distinguere in maniera sempre più chiara funzioni e ruoli tra i diversi profili organizzativi. Parte del terzo settore è così rimasta strettamente ancorata ad una dimensione di filantropismo “puro” mentre parte delle organizzazioni non profit si è sviluppata lungo un piano d’azione maggiormente proteso verso la dimensione di impresa.

Sul piano politico-istituzionale, la costante (e diffusa) crescita del terzo settore va inquadrata all’interno di una più ampia fase di riforma storica delle politiche sociali cittadine, che ha preso forma attraverso la promozione di nuovi servizi assistenziali e la programmazione di interventi che hanno coinvolto in maniera diretta le Ots nella costruzione degli assetti del welfare territoriale2. Già agli inizi degli anni ’90, un primo tentativo di razionalizzare e sistematizzare un filone di azioni in materia socio-assistenziale parte da un’organica conoscenza delle problematiche legate ai minori: lo sviluppo del volontariato, prima ancora della cooperazione sociale, prende avvio proprio in quel decennio con alcune sperimentazioni legate alla Legge n. 216 del ’913, finalizzata alla promozione di interventi per minori nelle aree a rischio criminalità. A livello comunale, le iniziative promosse da diverse associazioni di volontariato e da alcune cooperative sociali segnano un primo (importante) passaggio verso una gestione partecipata tra Ente comunale e realtà non profit nella costruzione di politiche rivolte ai minori.

Seppur ancora in forma embrionale, tali sperimentazioni poggiano su formule di intervento a carattere prevalentemente volontario e lasciano intravedere significativi segnali di cambiamento legati soprattutto alla possibilità di introdurre modalità di azione fortemente innovative. Con la Legge n. 285 del 19974 la partecipazione delle Ots alla definizione dei piani di programmazione e di intervento conduce al consolidamento di alcune sperimentazioni e progetti, grazie soprattutto alla possibilità di accedere a risorse strutturali stanziate a livello nazionale attraverso il “fondo per l’infanzia e l’adolescenza”. In quegli anni, il rapporto tra amministrazione comunale e terzo settore si consolida e formule di collaborazione vengono sperimentate anche in altri settori (immigrazione, tossicodipendenza…), oltre a quello dei minori. Tra il 1997 e il 1998, prima del Piano Regolatore sociale, vengono infatti inaugurate misure innovative, riconducibili sostanzialmente a due tipi di interventi. Il primo – legato alla Legge n. 285/97 per l’adolescenza e l’infanzia – apre un rapporto diretto con il terzo settore e offre la possibilità di sviluppare interventi di educativa territoriale, attraverso numerose attività progettuali. Il secondo riguarda l’iniziale adozione di interventi di assistenza domiciliare agli anziani e ai portatori di handicap, attraverso cui si comincia non soltanto a dare un contributo monetario all’assistenza, ma si compie un primo tentativo di costruire un servizio pubblico che entra in maniera diretta sul territorio.

Su tale scia, si apre una stagione particolarmente importante e feconda, durante cui una parte dei soggetti del terzo settore napoletano contribuisce ad animare ed ispirare quel processo rinnovamento delle politiche sociali, assumendo gradualmente un ruolo di interlocutore privilegiato dell’amministrazione comunale. Sul piano strettamente politico-istituzionale, il dibattito sorto sulle problematiche territoriali legate al tema dell’esclusione sociale prende vita all’interno di un “Tavolo di confronto permanente sulle politiche sociali”, sorto per iniziativa di diverse anime della realtà non profit napoletana e a cui prendono parte – oltre ai rappresentanti comunali – anche altri attori istituzionali (Asl) e rappresentanze sindacali. Il tavolo apre un canale di comunicazione immediato e diretto tra Ots e Comune, alimentando un grande fermento partecipativo che coinvolge un’ampia parte del terzo settore nelle discussioni sui provvedimenti da attuare nel più vasto scenario delle politiche sociali comunali.

Al tavolo di confronto siedono alcuni attori del terzo settore che assumeranno un peso strategico nella configurazione dei rapporti tra una specifica anima della realtà non profit locale e l’amministrazione comunale. Proprio in quegli anni, infatti, si irrobustisce a livello locale il posizionamento di alcune organizzazioni di secondo livello, nate nella prima metà degli anni ’90 dall’iniziativa di alcune cooperative “storiche” presenti nel panorama non profit cittadino. La pressione politica esercita da tali attori imprime un impulso significativo al processo di rinnovamento delle politiche sociali comunali, introducendo elementi di rottura rispetto al passato e fornendo esperienze di progettazione caratterizzate da elevati livelli di flessibilità e qualità degli interventi.

I cambiamenti che seguono all’approvazione della Legge n. 285/97 avviano un primo (graduale) processo di professionalizzazione del terzo settore: sia sotto il profilo organizzativo che gestionale, la legge prevedeva l’erogazione di servizi attraverso prestazioni e interventi più strutturati, con la necessità di impegnare personale a tempo pieno, che desse stabilità e continuità al servizio e fosse in possesso di elevati livelli di professionalità e competenze specifiche. Molte associazioni, pioniere delle sperimentazioni condotte nel corso dei primi anni ’90, assumono la forma giuridica di cooperative sociali oppure danno avvio ad un processo di “gemmazione” che, attraverso il distacco di alcuni operatori (spesso volontari) dal nucleo associativo originario, porta alla costituzione di una nuova organizzazione non profit (cooperativa sociale).

L’approvazione della Legge n. 328/00 si innesta su un processo di forte espansione del terzo settore cittadino: nel nuovo quadro istituzionale definito dalla riforma e caratterizzato dall’introduzione di meccanismi concorrenziali e da logiche di “quasi-mercato”, il processo di esternalizzazione dei servizi da parte dell’amministrazione comunale conclude la fase pionieristica avviata nel corso degli anni ’90 e apre scenari di sviluppo segnati da intense dinamiche di mutamento del terzo settore. Da semplici forme associative, ancora in stato embrionale, venutesi a costituire nel tentativo di cristallizzare impulsi solidaristici provenienti dalla società civile, alcuni enti non profit hanno poi assunto forme organizzative sempre più complesse ed articolate. L’orientamento verso la dimensione di impresa ha coinciso con la messa a regime di alcuni servizi cittadini che escono dal novero delle “sperimentazioni” con cui erano stati identificati nel corso del decennio precedente. Sulla scia di quanto era già stato tracciato dalla stagione normativa avviata nel corso degli anni ’90 (che ha ridefinito in maniera più precisa i confini tra i vari soggetti non profit5), gli scenari istituzionali caratterizzati dall’esternalizzazione dei servizi (regolati attraverso meccanismi concorrenziali) hanno innescato un processo di polarizzazione interna al terzo settore cittadino, imprimendo una notevole spinta allo sviluppo delle cooperative sociali, cui viene attribuito un ruolo preponderante nella definizione degli assetti di welfare territoriale.

 

Il terzo settore cittadino: tra centro e periferia del network

L’attuale regime di scarsità di risorse della finanza pubblica ha accentuato anche nel terzo settore napoletano una propensione all’azione sempre più market-oriented (Corbisiero, 2009). L’attenzione ai costi e la valorizzazione della funzione di riduzione della spesa hanno, infatti, caratterizzato in modo crescente lo scenario di regolazione dei rapporti tra attore pubblico e Ots, accentuando l’esigenza di dare forma ad un assetto di welfare territoriale che rispettasse principi di efficacia ed efficienza nella gestione della spesa, con un complessivo arretramento dell’attore pubblico nel processo di erogazione dei servizi. A fronte di tale scenario, le Ots cittadine sono state spinte ad attivarsi nella ricerca di rapporti con una varietà di partner territoriali (pubblici e privati) e ad agire risorse di capitale sociale per assicurarsi legittimazione e canali di finanziamento. Le spinte propulsive del terzo settore sono venute cristallizandosi in un network territoriale nelle cui maglie gli enti non profit collegano i diversi soggetti lungo l’asse della sussidiarietà verticale ed orizzontale.

I risultati prodotti dalla ricerca empirica mettono in luce due livelli di lettura di questo fenomeno locale. Ad un primo livello, quello delle relazioni informali6, i dati emersi dalla ricerca confermano la tendenza del non profit a replicare approcci e strategie di networking per radicarsi all’interno del variegato mondo del non profit cittadino. Questo livello di rete cattura l’elemento più fluido dei processi che si sviluppano all’interno del network. La fitta trama di legami interorganizzativi configura una vasta area dentro cui gli enti non profit attivano circuiti di comunicazione, scambiano informazioni e mettono in rete risorse di natura organizzativa, senza che tali processi assumano alcuna formalizzazione. Le reti si strutturano su base prevalentemente (ma non solo) fiduciaria e trovano nella reciprocità il principio regolatore che ne coordina il funzionamento.

Il secondo livello di lettura attiene invece alla dimensione formale delle relazioni, ovvero alla struttura di legami che nascono intorno a forme di partenariato tra enti non profit. In questo caso, il network mostra processi di segmentazione interna al terzo settore cittadino, in cui si rinvengono logiche di natura aggregativa che spingono ai margini della rete le organizzazioni meno strutturate e determinano, al contempo, elevati livelli di concentrazione di risorse economiche, organizzative, relazionali in specifiche porzioni del network, popolate prevalentemente da organizzazioni in cui la propensione alla dimensione di impresa è più evidente.

Sotto l’aspetto strutturale (Tabella 1), entrambe le reti presentano una configurazione alquanto simile, con un’area centrale molto densa e una zona periferica in cui ritroviamo piccoli raggruppamenti di organizzazioni. Anche gli scostamenti in termini di ampiezza e densità sono decisamente contenuti, poiché gran parte delle relazioni tra le organizzazioni si caratterizzano per la presenza di un doppio legame (formale e informale) che rafforza la natura del rapporto. Infatti, laddove è stata riscontrata l’esistenza di una partnership tra due o più organizzazioni, il livello formale della relazione si sovrappone (o sottende) la dimensione informale del rapporto. Nella maggioranza dei casi la nascita di una collaborazione formalizzata è l’esito di un legame tra organizzazioni costruito precedentemente su basi informali, attraverso una diretta conoscenza dei rappresentanti degli enti oppure, ad esempio, attraverso incontri ripetuti nelle sedi istituzionali della pianificazione zonale (Tabella 1).

cave-tab01Tabella 1: Densità ed ampiezza delle reti formale, informale e sovrapposta


Alla luce di ciò si è scelto di analizzare in maniera più approfondita l’articolazione del terzo settore napoletano prendendo in considerazione il network delle relazioni sovrapposte, presentato nella Figura 1, che isola quei legami in cui la natura formale e informale del rapporto si sovrappongono, esprimendo pertanto la presenza di una doppia relazione tra le organizzazioni. Questo network cattura in maniera chiara il processo di strutturazione interno al terzo settore napoletano. All’interno della rete sono presenti 186 attori (nodi), rappresentati (come mostra la legenda) da cooperative sociali, associazioni, consorzi, fondazioni, enti morali/religiosi e imprese sociali.

cave-fig01Figura 1: Intero network delle organizzazioni del terzo settore (Comune di Napoli) - Ralazioni sovrapposte

Il network si compone nel complesso di piccoli reticoli e singoli nodi che gravitano intorno ad un’area centrale della rete. La frammentazione del network tra “area periferica” ed “area centrale” riflette un processo di ri-articolazione interna al terzo settore cittadino: da un lato troviamo le associazioni più piccole, non consorziate, che privilegiano la loro autonomia ed offrono servizi in forma prevalentemente volontaria; dall’altro, le organizzazioni maggiori, dotate di strutture organizzative più articolate, che diventano interlocutori privilegiati di enti pubblici e che sono in grado di cooperare o competere sul mercato.

Luigi Delle Cave Università degli Studi di Napoli "Federico II"